TA34 · 6ème Chambre — 12 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, des mémoires et des pièces, enregistrés le 3 juin 2022, le 7 novembre 2023, le 5 décembre 2023 et le 7 mars 2024, la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Camping le Floride, représentée par Me Bonnet, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté n° DP 66017 20 L0032 du 5 avril 2022 par lequel le maire de la commune du Barcarès s'est opposé à la déclaration préalable déposée pour la modification du mur d'enceinte d'une piscine, du revêtement sur un local technique et l'ajout d'une statue décorative';  
 2°) d'enjoindre au maire de la commune, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement et sous astreinte de 150 euros par jour de retard, à titre principal, de lui délivrer un certificat de non-opposition à déclaration préalable, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande'; 
 3°) de mettre à la charge de la commune du Barcarès la somme de 4 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - l'arrêté du 5 avril 2022 doit être regardé comme procédant irrégulièrement au retrait d'une décision tacite de non-opposition née le 10 mars 2022 dès lors que son dossier de demande, déposé le 24 février 2020, doit être regardé comme réputé complet'; la commune ne pouvait pas solliciter de pièces complémentaires, faute de l'avoir fait lors de la première instruction de la demande'; en tout état de cause, la demande de pièces de la commune est illégale et n'a pas eu pour effet d'interrompre le délai d'un mois qui a commencé à courir le 10 février 2022'; 
 - la commune n'est pas fondée à opposer la jurisprudence Thalamy au motif que la déclaration préalable antérieure n'aurait pas été respectée dès lors que la déclaration en litige correspond exactement à la réalité du terrain°;  
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article N6 du règlement du plan local d'urbanisme n'est pas fondé dès lors que les travaux ne portent pas sur une construction, qu'il s'agit de travaux d'embellissement d'une clôture existante permettant d'améliorer l'écoulement des eaux pluviales et qu'ils sont couverts par l'exception prévue par l'article N6-4 de ce règlement relatif aux piscines non couvertes et à leurs annexes';  
 - le motif tiré de la méconnaissance du plan de prévention des risques du 19 mai 2004 est infondé dès lors que l'ensemble du projet est situé en zone I de ce plan°; les travaux projetés constituent un équipement et ont pour objet de pérenniser ou de sécuriser l'exploitation du camping'; ceux-ci auront pour effet d'accroître la sécurité en maintenant une perméabilité de la clôture d'au moins 80 %'; en tout état de cause, ils ne méconnaissent pas les prescriptions applicables à la zone Y de ce plan°;  
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et des prescriptions du plan de prévention des risques applicable par anticipation du 27 juillet 2021 est infondé'; il n'est pas établi que les documents produits par la commune sont ceux applicables'; en outre, la modification des clôtures est autorisée sous réserve de présenter une perméabilité de 80 %. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 septembre 2023 et le 17 novembre 2023, la commune du Barcarès, représenté par la SCP Vial-Pech de Laclause-Escale-Knoepffler-Huot-Piret-Joubes, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par un courrier du 11 avril 2025, les parties ont été informées en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'autorité de la chose jugée par l'arrêt n° 22TL00571 rendu le 7 mars 2024 par la cour administrative d'appel de Toulouse en ce qui concerne la localisation du projet au regard du plan de prévention du risque inondation et en ce qui concerne l'application de l'article N6 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration°;  
 - le code de l'urbanisme';  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Didierlaurent,  
 - les conclusions de M. Sanson, rapporteur public, 
 - les observations de Me Bonnet, représentant la SASU Camping le Floride, et celles de Me Diaz, représentant la commune du Barcarès. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Camping le Floride exploite sur le territoire de la commune du Barcarès un terrain de camping situé en zone N du plan local d'urbanisme. Constatant des travaux entrepris sur le mur d'enceinte de la piscine, le maire du Barcarès a, par un arrêté du 6 novembre 2019 pris au nom de l'État, ordonné l'interruption de ces travaux. La société Camping le Floride a déposé, le 15 novembre 2019, une déclaration préalable de travaux afin de modifier la clôture de la piscine et son local technique situés sur la parcelle cadastrée BB n° 79 en y installant des enrochements décoratifs ainsi qu'une statue "'moai'" de 5 mètres de hauteur. Par un arrêté du 12 décembre 2019, le maire du Barcarès s'est opposé à cette déclaration préalable. Le 24 février 2020, la société a déposé une nouvelle déclaration préalable de travaux y en intégrant la création d'évacuations d'eau pour sécuriser ces constructions au regard du risque d'inondation et, par un arrêté du 12 mars 2020, le maire du Barcarès s'est opposé à cette déclaration préalable. Par un jugement n° 2002022 du 17 décembre 2021, le tribunal administratif a annulé cette décision et a enjoint au maire du Barcarès de réexaminer la demande de la société Camping le Floride dans un délai de deux mois et, par un arrêt n° 22TL00571 du 7 mars 2024, la cour administrative d'appel de Toulouse a rejeté l'appel interjeté par la commune du Barcarès. Par la présente requête, la SASU Camping le Floride demande l'annulation de l'arrêté n° DP 66017 20 L0032 du 5 avril 2022 par lequel le maire du Barcarès s'est de nouveau opposé à la déclaration préalable déposée le 24 février 2020. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la nature de la décision attaquée et la légalité de la procédure :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : "'Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables'; ()'". Aux termes de l'article R. 423-24 du même code : "'Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / a) Lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme';/ ()'". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : "'À défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable';/ ()'". Enfin, aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : "'Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé./ La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision°". 
 3. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées du code de l'urbanisme et du code de justice administrative que l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de la décision qui s'est opposée à une déclaration préalable impose à l'administration, qui demeure saisie de la demande, de procéder à une nouvelle instruction de celle-ci, sans que le pétitionnaire ne soit tenu de la confirmer. En revanche, un nouveau délai de nature à faire naître une autorisation tacite ne commence à courir qu'à dater du jour de la confirmation de sa demande par l'intéressé. En vertu de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, la confirmation de la demande de déclaration préalable par l'intéressé fait courir le délai à l'expiration duquel le silence gardé par l'administration fait naître une décision de non-opposition tacite. En outre, s'il incombe au pétitionnaire se prévalant de l'existence d'une autorisation tacite de justifier de la confirmation de sa demande auprès de l'administration, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire qu'une telle confirmation serait soumise à un formalisme particulier. 
 4. Ainsi qu'il a été dit au point 1, le tribunal administratif, après avoir annulé, par son jugement du 17 décembre 2021, l'arrêté du 12 décembre 2019 par lequel le maire de la commune du Barcarès s'est opposé à la déclaration préalable de la SASU Camping le Floride, a enjoint à cette autorité de statuer à nouveau sur cette demande dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 10 février 2022 adressé au conseil de la commune du Barcarès et reçu le jour même, la SASU Camping le Floride a notamment rappelé les termes du jugement précité et a expressément sollicité l'exécution de l'injonction de réexamen qu'il a prononcée. Par ailleurs, si la commune du Barcarès soutient que le délai d'instruction de la demande était, en application du a) de l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme précité, porté à deux mois, il ne résulte pas des termes de cet article ni d'aucune autre disposition que la consultation de la direction départementale des territoires et de la mer, en sa qualité de gestionnaire de la servitude de plan de prévention des risques, était de nature à modifier le délai d'un mois prévu par l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme précité. Par suite, la société requérante doit être regardée comme ayant confirmé sa déclaration préalable le 10 février 2022, date à partir de laquelle a commencé à courir un nouveau délai d'un mois, de nature à faire naître un permis tacite. 
 5. En outre, aux termes de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme : "'Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41.'". L'article R. 423-38 même code prévoit que : "'Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes.'". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : "'L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception°; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration°; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie.'". Toutefois, lorsque le pétitionnaire confirme sa demande, après l'annulation contentieuse d'une décision de refus, la date de dépôt de cette demande reste celle à laquelle il en a été initialement délivré récépissé en application des articles R. 423-3 et suivants du code de l'urbanisme. Ainsi, dès lors que le délai au terme duquel le dossier est réputé complet en vertu des dispositions de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme est expiré, l'administration, ressaisie de la demande après l'annulation du refus, ne peut plus mettre en œuvre la procédure de demande de pièces manquantes. Une telle demande, présentée dans ces conditions, est, par suite, sans incidence sur le cours du délai d'instruction initialement fixé, lequel recommence à courir à compter de la confirmation de la demande. Cette demande de pièces ne peut en conséquence faire obstacle à la naissance d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable. Le nouveau refus opposé après l'expiration du délai d'instruction ainsi déterminé a dès lors le caractère d'une décision de retrait de cette autorisation. 
 6. Il ressort des termes de l'arrêté en litige que la déclaration préalable de la SASU Camping le Floride a été déposée le 24 février 2020 et il ne ressort pas des pièces du dossier que le service instructeur aurait, dans le délai d'un mois à la suite du dépôt de cette demande, sollicité des pièces complémentaires. Dans ces conditions, alors que la demande de pièces du 24 décembre 2021 et la réponse de la commune du 3 mars 2022 à la suite de la contestation de la société de celle-ci sont sans incidence sur le cours du délai d'instruction d'un mois initialement fixé, et compte tenu du silence gardé par le maire du Barcarès jusqu'à l'expiration de ce délai qui a commencé à courir, ainsi qu'il a été dit, le 10 février 2022, la société requérante est fondée à se prévaloir de l'existence d'une autorisation tacite du 10 mars 2022 que l'arrêté du 5 avril 2022 en litige a eu pour effet de retirer. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : "'Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable'". À cet égard, les dispositions de l'article L. 211-2 du même code prévoient que : "'() doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits'; / ()'". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-1 du même code : "'Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique.'". Il résulte de ces dispositions que la décision qui, comme dans le cas d'espèce, procède au retrait d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, laquelle a le caractère d'une décision créatrice de droit, doit être prise au terme d'une procédure contradictoire. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 constitue une garantie pour le titulaire de l'autorisation dont le retrait est envisagé. 
 8. En l'espèce, d'une part, ainsi qu'il a été dit au point 6, la SASU Camping le Floride doit être regardée comme bénéficiant d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 10 mars 2022 et, d'autre part, l'arrêté d'opposition en litige doit être regardé comme procédant au retrait de cette décision. Ce retrait n'a pas été opéré à la demande du bénéficiaire et la commune ne soutient pas que cette autorisation aurait été obtenue par fraude. L'édiction de cet arrêté devait donc, en vertu des dispositions et principes rappelés au point précédent, être précédée d'une procédure contradictoire. Or, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la société requérante a été informée par le maire du Barcarès qu'il était envisagé de remettre en cause les droits acquis résultant de l'autorisation tacite dont elle était bénéficiaire et qu'elle avait la faculté de communiquer ses observations sur ce point. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure pour avoir été prononcé sans contradictoire préalable et pour avoir privé la société requérante d'une garantie doit être accueilli. 
 En ce qui concerne le bien-fondé des autres motifs de la décision :  
 9. En premier lieu, aux termes des dispositions du règlement du plan de prévention des risques en vigueur adopté le 19 mai 2004 applicables à l'ensemble de la zone I : "'sont interdits tous les aménagements de nature à diminuer la capacité de stockage des eaux de crue ou à affecter le fonctionnement hydraulique de la zone. Le même règlement interdit les clôtures dont la perméabilité est inférieure à 80 %.'" L'article 2.3 du même règlement prévoit qu'en zone "'l'" sont autorisés : "'Les équipements permettant de pérenniser ou sécuriser l'exploitation de l'établissement (aire de jeux, piscines, solarium, sanitaires, espace refuge hors d 'eau, etc.) sous réserve de I 'accord préalable du service gestionnaire de la servitude PPR. Ces équipements ne seront autorisés que s'ils s 'accompagnent de mesures destinées à accroître la sécurité telle que la création d'un espace refuge situé au-dessus de la côte TN + 2,20 m'". 
 10. Il ressort des motifs de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Toulouse du 7 mars 2024, revêtu de l'autorité absolue de la chose jugée, qui constituent le soutient nécessaire de son dispositif qui rejette l'appel de la commune du Barcarès et confirme, par substitution de motifs, l'annulation prononcée par le jugement du tribunal administratif du 17 décembre 2021, que le terrain d'assiette des travaux est situé dans son ensemble en zone I du plan de prévention des risques précité et que le maire du Barcarès ne pouvait légalement se fonder sur le motif tiré de la méconnaissance des règles applicables à la zone Y du plan de prévention du risque inondation pour s'opposer aux travaux de modification de la clôture du parc aquatique et d'adossement à celle-ci de la statue "'moai'". La cour a en outre considéré que si de tels aménagements peuvent être regardés comme participant à la pérennisation de l'établissement, la seule circonstance que la partie basse du mur de soutènement ait été modifiée pour y réaliser des orifices destinés à assurer le libre écoulement des eaux ne constitue pas une mesure destinée à accroître la sécurité au sens des dispositions de l'article 2.3 précité du règlement du plan de prévention du risque inondation applicable à la zone I, l'ensemble des travaux ayant pour effet d'augmenter l'imperméabilisation de la clôture initialement autorisée. Dans ces conditions, si le maire du Barcarès pouvait légalement opposer un motif tiré de la méconnaissance du règlement du plan de prévention du risque inondation applicable à la zone I, le motif tiré de la méconnaissance de celui applicable à la zone Y méconnaît, ainsi qu'il a été relevé d'office, l'autorité absolue de la chose jugée par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Toulouse. 
 11. En deuxième lieu, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé.  
 12. Il résulte en outre des articles L. 461-1, L. 461-4, L. 462-1, L. 462-2, L. 480-1 et L. 480-2 du code de l'urbanisme que l'autorité administrative dispose, en cours d'exécution de travaux autorisés, de la faculté de contrôler le respect de l'autorisation d'urbanisme. À défaut de la mise en œuvre de ces pouvoirs de contrôle ou, s'ils ont été mis en œuvre, du constat d'une irrégularité, le pétitionnaire doit être considéré comme réalisant les travaux en se conformant à l'autorisation délivrée. 
 13. Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas même soutenu que la commune du Barcarès aurait, à la suite de la déclaration préalable de travaux du 4 octobre 2007, consistant en l'édification d'un mur de soutènement surmonté d'un garde-corps en PVC blanc d'une hauteur maximale de 1,57 mètre et situé autour des bassins aquatiques, mis en œuvre les pouvoirs rappelés au point précédent. Alors que ces travaux doivent, par suite, être regardés comme réalisés conformément à l'autorisation délivrée, le maire de la commune ne pouvait fonder son arrêté du 5 avril 2022 sur la circonstance que la déclaration préalable en litige ne portait pas sur l'ensemble du mur de clôture, réalisé en exécution de la déclaration préalable de travaux du 4 octobre 2007. 
 14. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de l'arrêté attaqué. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la SASU Camping le Floride est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 5 avril 2022 par lequel le maire du Barcarès s'est opposé à sa déclaration préalable. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : "'Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ()'". 
 17. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 que la SASU Camping le Floride doit être regardée comme bénéficiant d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 10 mars 2022. Il y a, par suite, lieu d'enjoindre au maire de la commune du Barcarès de délivrer à la SASU Camping le Floride un certificat de non-opposition à déclaration préalable, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige :  
 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chacune des parties la charge des frais de l'instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté n° DP 66017 20 L0032 du 5 avril 2022 par lequel le maire de la commune du Barcarès s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la SASU Camping le Floride est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune du Barcarès de délivrer à la SASU Camping le Floride un certificat de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SASU Camping le Floride et à la commune du Barcarès. 
 Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales. 
 Délibéré après l'audience du 15 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Encontre, présidente, 
 M. Meekel, premier conseiller, 
 M. Didierlaurent, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 M. Didierlaurent       La présidente, 
 S. Encontre        
 La greffière, 
 C. Arce 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier le 12 mai 2025. 
 La greffière, 
 C. Arce 
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