TA33 · JU-5ème chambre — 16 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 mai 2022 et le 7 mars 2023, l'association " Observatoire économique et social de la protection animale ", représentée par Me Le Foyer de Costil, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision née du silence gardée à sa demande formulée le 19 janvier 2022 par laquelle le président de la société par actions simplifiées SACPA a refusé de lui communiquer divers documents, pour les années 2019, 2020, 2021, et en temps réel à partir du 1er janvier 2022, relative aux fourrières et refuges pour animaux ; 
 2°) d'enjoindre à la société SACPA de communiquer les éléments demandés selon le mode de communication choisi par l'association et, le cas échéant, de facturer cette communication en conformité avec l'article R. 311-11 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 3°) de mettre à la charge de la société SACPA une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable dès lors qu'elle a refait une saisine auprès de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) dans laquelle les documents demandés par mail sont conformes à la saisine, qui a rendu un nouvel avis le 2 juin 2022 ;  
 - la décision implicite de rejet de communication des documents sollicitées du président de la société SACPA est entachée d'une erreur de droit dès lors que la CADA a fait droit à sa demande quant à la communicabilité de ces documents par un avis n° 20220971 du 31 mars 2022 ; elle est ainsi en droit d'avoir accès aux documents dont elle demande la communication par l'une des quatre possibilités prévues par l'article L. 311-9 ;  
 - sa demande de communication ne présente pas un caractère abusif ;  
 - la demande porte sur des documents achevés et donc communicables ; 
 - la communication des documents sollicités ne représente pas une charge disproportionnée dès lors que la société SACPA dispose des bases de données sollicitées ; le traitement informatique d'une base de données ne représente pas une charge de travail considérable, en ce qu'il consiste uniquement au masquage d'une colonne de données personnelles ;   
 - si la société SACPA fait valoir qu'elle a déjà transmis les chiffres globaux d'une partie des documents demandés, cette communication parcellaire ne saurait constituer une transmission adéquate ; en tout état de cause, elle n'a pas été destinataire desdits documents ; et au surplus la simple transmission de chiffres globaux ne saurait constituer une réponse à ses demandes. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 15 janvier 2023 et le 12 décembre 2023, la société SACPA, représentée par Me Seyfritz, conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - les conclusions de l'association OESPA sont irrecevables s'agissant de la communication de la liste des communes avec lesquelles une convention est établie au titre de la fourrière, du protocole de sortie de fourrière, de la capacité d'accueil de la fourrière et des informations sur les " ateliers refuges " dès lors qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une demande préalable de communication ;  
 - les documents relatifs aux refuges ne sont pas des documents administratifs ;  
 - les dispositions de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration font obstacle à une communication en temps réel ;  
 - elle ne dispose pas de la plupart des documents sollicités et leur extraction ferait peser sur elle une charge de travail déraisonnable ;  
 - elle a déjà communiqué à l'association requérante les documents sollicités qui pouvaient lui être communiqués.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code rural et de la pèche maritime ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné Mme A en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir, au cours de l'audience publique, présenté son rapport et entendu : 
 - les conclusions de Mme Champenois, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Seyfritz, représentant la société SACPA. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier électronique du 19 janvier 2022, l'association " Observatoire économique et social de la protection animale " (OESPA) a sollicité auprès du président de la société SACPA, en sa qualité de délégué dans la gestion du service public de fourrière communal, la communication de divers documents administratifs relatifs à son activité de fourrière. Aucune réponse ne lui ayant été apporté, elle a saisi, le 21 février 2022, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) du refus implicite opposé à sa demande. La commission ayant estimé que cette saisine était irrecevable, l'association a présenté de nouvelles demandes à la société SACPA, puis a saisi une nouvelle fois la CADA le 25 avril 2022 et le 6 décembre 2022, qui a rendu deux avis favorables à la demande de communication présentée par l'association requérante les 2 juin 2022 et 12 janvier 2023. La société SACPA n'ayant pas répondu, l'association requérante demande au tribunal d'annuler les décisions implicites de rejet du président de cette société refusant de lui communiquer les documents sollicités. 
 Sur le non-lieu à statuer : 
 2. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la société SACPA a, postérieurement à l'enregistrement de la requête, transmis, dans le cadre de son mémoire en défense reçu le 15 janvier 2023, les tarifs pratiqués par les fourrières dont elle assure la gestion pour l'ensemble de ses clients, communes et établissements publics de coopération intercommunale. Par suite, les tarifs dont l'association requérante sollicitait la communication lui ont été transmis.   
 3. D'autre part, dans ces mêmes écritures, la société SACPA a transmis les données globales de stérilisation de chats ayant le statut de " chat libre " pour les années 2020 et 2021. Si l'association requérante soutient que ces informations globales ne lui permettent pas de brosser un portrait fin des abandons, elle n'apporte pas de détails sur sa demande, alors en outre qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il y existerait un autre document, l'administration n'étant pas tenue d'en élaborer un pour répondre aux attentes du demandeur. Par suite, les documents évoqués, dont l'association requérante sollicitait la communication, lui ont été transmis.   
 4. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de l'association requérante tendant à l'annulation de la décision de la société SACPA rejetant implicitement sa demande de communication de ces documents, ainsi que ses conclusions à fin d'injonction, sont devenues sans objet sur ce point. Il n'y a plus lieu d'y statuer. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 5. Aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif en application du titre Ier, () La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux. ". Aux termes de l'article       R. 343-3 du même code : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande. ".  
 6. Il ressort de ces dispositions que lorsqu'une demande de communication de documents administratifs a été rejetée par une décision explicite ou implicite de l'autorité administrative, ce refus ne peut être déféré directement au juge de l'excès de pouvoir. L'intéressé doit avoir au préalable saisi de ce refus, dans le délai de recours pour excès de pouvoir ayant couru contre cette décision, la commission d'accès aux documents administratifs. En raison du caractère obligatoire du recours préalable, la décision née du silence gardé par l'administration à l'issue du délai de deux mois à compter de l'enregistrement de la saisine de la commission valant confirmation de la décision de refus initiale, se substitue à cette dernière et est seule susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir. 
 7. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment du courrier électronique du 19 janvier 2022 ainsi que de l'avis de la CADA du 2 juin 2022, que l'association requérante a sollicité la communication des documents administratifs pour l'année 2019, ni ceux relatifs aux " ateliers refuge ", au protocole de sortie de fourrière, à la capacité d'accueil des fourrières et à la liste des communes avec lesquelles une convention fourrière a été établie par la société SACPA, contrairement à ce qu'elle fait valoir devant le tribunal. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la société SACPA, tirée de l'absence de décision préalable s'agissant de ces documents, doit être accueillie.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la transmission d'informations " en temps réel " : 
 8. Aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. () ". 
 9. Si les dispositions du code des relations entre le public et l'administration garantissent un droit d'accès aux documents existants ou susceptibles d'être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant, elles ne permettent pas aux demandeurs d'exiger, pour l'avenir, qu'ils soient rendus systématiquement destinataires de documents au fur et à mesure de leur élaboration. Par suite, alors même que la société SACPA disposerait d'un système de traitement automatisé d'usage courant de données, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en rejetant sa demande tendant à la communication systématique " en temps réel " pour l'avenir de ses registres, la société SACPA aurait méconnu les dispositions citées au point 8. 
 En ce qui concerne les registres, l'identification du vétérinaire et les détenteurs du certificat de capacité : 
 10. Aux termes de l'article L. 211-24 du code rural et de la pèche maritime : " Chaque commune ou, lorsqu'il exerce cette compétence en lieu et place de ladite commune, chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dispose d'une fourrière apte à l'accueil et à la garde, dans des conditions permettant de veiller à leur bien-être et à leur santé, des chiens et chats trouvés errants ou en état de divagation. () La surveillance dans la fourrière des maladies mentionnées à l'article L. 221-1 est assurée par un vétérinaire sanitaire désigné par le gestionnaire de la fourrière. () Le gestionnaire de la fourrière est tenu de suivre une formation relative au bien-être des chiens et des chats, selon des modalités fixées par un décret qui prévoit des équivalences avec des formations comparables. ". Aux termes de l'article R. 214-30-3 de ce même code : " La personne responsable d'une des activités définies aux articles L. 214-6-1 à L. 214-7 doit tenir à jour et être en mesure de présenter à toute réquisition des services de contrôle : / 1° Un registre d'entrée et de sortie des animaux, dûment renseigné, qui comporte le nom et l'adresse des propriétaires ; / 2° Un registre de suivi sanitaire et de santé des animaux qui comporte notamment des informations sur les animaux malades ou blessés, les comptes rendus des visites, et les indications et les propositions du vétérinaire sanitaire en charge du règlement sanitaire. / Un arrêté du ministre chargé de l'agriculture précise le contenu de chaque registre et l'adaptation de ses mentions à la nature et à la taille de l'activité ainsi qu'aux espèces concernées. ".  
 11. Constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable. 
 12. Il résulte de ces dispositions que, dans le cadre de la gestion du service public de fourrière communal, les registres énoncés, la présence d'un vétérinaire sanitaire et la formation du gestionnaire de la fourrière constituent des obligations légales et règlementaires. Par suite, les documents qui y sont relatifs constituent des documents administratifs, au sens des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration. Dès lors, les registres d'entrées, de sorties et de suivi sanitaire tenus par une fourrière sont communicables à toute personne qui les demande, sous réserve d'occulter préalablement, en application du 1° de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, le nom, prénom, numéro et rue de résidence et coordonnées téléphoniques ou courriel de la personne à laquelle l'animal est, le cas échéant, restitué.  
 13. En premier lieu, s'agissant des registres entrée/sortie des fourrières, si la société SACPA soutient qu'ils ne sont pas tenus en format dématérialisé et que la réunion de ces informations imposerait, eu égard à la trentaine d'établissement qu'elle gère et au nombre d'animaux en cause, une charge excessive, il ressort des pièces du dossiers, et notamment des données relatives à l'activités des fourrières qu'elle a versé à l'appui de ses écritures en défense, qu'elle dispose d'un suivi informatisé de ces registres.  
 14. En deuxième lieu, s'agissant des registres vétérinaires, la société SACPA soutient, sans être contredite, que ces registres papiers sont tenus par chaque établissement, et doivent faire l'objet d'une numérisation pour être communicables, et représente, dès lors, une charge excessive. 
 15. En troisième lieu, si les données nominatives du vétérinaire sanitaire et celles relatives au nombre de personnes détentrices d'un certificat de capacité sont en principe communicables, ainsi qu'il a été dit, à toute personne qui en fait la demande sur le fondement des dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, c'est à la condition que ces informations soient matérialisées dans un document. Or, il ne ressort des pièces du dossier que de tels documents existeraient. 
 16. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est seulement fondée à demander l'annulation de la décision contestée en tant qu'elle lui refuse la communication des copies du registre des entrées et des sorties prévu par l'article R. 214-30-3 du code rural et de la pèche maritime pour les années 2020 et 2021. 
 En ce qui concerne les moyens humains mis en œuvre pour le fonctionnement et la gestion des fourrières : 
 17. Aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont pas communicables : Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; () ". 
 18. Si l'association requérante fait valoir que la communication du nombre d'employés par établissement est en lien direct avec la gestion de la fourrière, activité de service public, et est dès lors communicable ainsi que l'aurait estimé la CADA dans son avis du 2 juin 2022, cette information, qui est relative aux moyens humains mis en œuvre pour l'exécution d'un contrat, relève du secret des affaires, et n'est dès lors pas communicable au regard des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 
 En ce qui concerne les contrats : 
 19. Les contrats de la commande publique et les documents qui s'y rapportent constituent des documents administratifs au sens des dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Un tel contrat est, une fois signé, communicable de plein droit à toute personne qui en fait la demande auprès de l'autorité signataire ou de toute autre autorité administrative le détenant dans le cadre de sa mission de service public, après occultation des mentions couvertes par le secret en matière commerciale et industrielle. Sont notamment visées par cette réserve, les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des délégations de service public ou des marchés publics. 
 20. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle lui refuse la communication des contrats de la commande publique passés par la société SACPA avec les communes et établissements de coopérations intercommunales relatifs à la mise en œuvre du service public de fourrière. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 21. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. () ". Aux termes de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : () / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique () " 
 22. Eu égard aux motifs d'annulation retenus, le présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint à la société SACPA de communiquer, dans un délai de deux mois, par voie électronique si les documents sont disponibles sous forme électronique, pour chacune des fourrières dont elle assure la gestion, le registre des entrées/sorties prévu par les dispositions de l'article R. 214-30-3 du code rural et de la pèche maritime pour les années 2020 et 2021, ainsi que les contrats de la commande publique passés par la société SACPA avec les communes et établissements de coopérations intercommunales relatif à la mise en œuvre du service public de fourrière. 
 Sur les frais liés au litige : 
 23. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société SACPA, la somme que l'association OESPA demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle, par ailleurs, à ce que les sommes demandées à ce titre par la société SACPA soient mises à la charge de l'association requérante, qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision du président de la société SACPA refusant de lui communiquer les tarifs pratiqués par les fourrières et le nombre de stérilisation de chats " libres ". 
 Article 2 : La décision du président de la société SACPA est annulée en tant qu'elle refuse de communiquer les copies du registre des entrées/sorties prévu par l'article R. 214-30-3 du code rural et de la pèche maritime pour les années 2020 et 2021, et les copies de conventions signées avec chaque mairie ou établissement public de coopération intercommunale pour ce service public. 
 Article 3 : Il est enjoint à la société SACPA de communiquer à l'association l'Observatoire économique et social de la protection animale, dans un délai de deux mois, par voie électronique si les documents sont disponibles sous forme électronique, pour chacune des fourrières dont elle assure la gestion, le registre d'entrées/sorties prévu par les dispositions de l'article R. 214-30-3 du code rural et de la pèche maritime pour les années 2020 et 2021, et les copies de conventions signées avec chaque mairie ou établissement public de coopération intercommunale pour ce service public. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'Observatoire économique et social de la protection animale et à la société SACPA. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 janvier 2024. 
 La magistrate désignée, 
 C. ALa greffière, 
 C. JANIN        
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,