TA21 · 1ère chambre — 6 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 22 novembre 2022 et le 5 octobre 2023,  
 M. A B, représenté par Me Martin, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la délibération du 28 juin 2022 par laquelle le conseil municipal de Daix a décidé la cession de la parcelle cadastrée AH 537 à la société LST Troubat Immobilier et a autorisé le maire à effectuer toutes les démarches nécessaires à cet effet, ensemble la décision du 23 septembre 2022 rejetant son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Daix une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 Il soutient que : 
 - il justifie d'un intérêt pour agir en tant que contribuable de la commune et voisin immédiat de la parcelle litigieuse ; 
 - la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il n'est pas établi que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués pour la séance du conseil municipal ; 
 - cette délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales en ce que les conseillers municipaux n'ont pas été suffisamment informés des projets des entreprises intéressées par une implantation dans le cadre de cette opération, de la teneur et des conditions de l'offre de l'acquéreur et de l'avis du service des domaines sur la valeur vénale ; 
 - le prix de vente dérisoire est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et contrevient au principe d'incessibilité à vil prix de la propriété d'une personne publique ; 
 - la commune n'a pas respecté les obligations de mise en concurrence et de publicité pour la sélection de l'acquéreur dès lors que le projet devait être considéré comme une opération d'aménagement relevant de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et par voie de conséquence du champ d'application du droit de la commande publique. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 13 juillet 2023, le 22 mars 2024 et le  
 24 décembre 2024, la commune de Daix, représentée par la SCP Thémis et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de  
 1 920 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, faute pour M. B de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - aucun des moyens invoqués n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services ; 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Frey, rapporteure,  
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Martin, représentant M. B, et celles de  
 Me Weber, représentant la commune de Daix. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération de son conseil municipal du 28 juin 2022, la commune de Daix a décidé de céder à la société LST Troubat Immobilier la parcelle lui appartenant, cadastrée  
 AH 537 d'une contenance de 1 348 m² au prix de 150 000 euros. Par un recours gracieux du  
 24 août 2022, M. B a demandé à la commune de retirer cette délibération. Par un courrier du 23 septembre 2022, la commune a rejeté ce recours gracieux. Par la présente requête, M. B demande l'annulation de la délibération du 28 juin 2022, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. " Selon l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. () ". 
 3. Pour établir que les membres du conseil municipal de Daix, commune dont la population totale est de 1 564 habitants en 2021 selon l'Insee, ont été régulièrement convoqués, la commune produit le courrier de convocation daté du 21 juin 2022, ainsi que le courriel envoyé aux élus le lendemain, soit plus de trois jours francs avant la réunion du 28 juin 2022. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le courriel du 22 juin 2022, contenant en pièce jointe ladite convocation, ne serait pas effectivement parvenu à l'ensemble des élus, ni par ailleurs que ces derniers n'avaient pas donné leur accord pour une transmission par voie dématérialisée, d'autant qu'à l'exception d'une conseillère ayant donné pouvoir au maire, tous les conseillers municipaux étaient présents pour le conseil municipal du 28 juin 2022. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des membres du conseil municipal doit être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 5. Si les membres du conseil municipal tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée municipale appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés de tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat et s'ils doivent disposer des projets de délibérations et des documents préparatoires qui les accompagnent au début des séances au cours desquelles ces projets doivent être soumis au vote du conseil municipal, ni les dispositions précitées de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ni aucun principe du droit n'impose au maire de communiquer aux conseillers municipaux, en l'absence d'une demande de leur part en ce sens, le projet de l'acquéreur d'un bien de la commune préalablement à la séance du conseil municipal au cours de laquelle ce dernier est appelé à délibérer sur la cession dudit bien. 
 6. Il ressort des pièces du dossier qu'était annexé à la convocation à la séance du conseil municipal du 28 juin 2022, l'ordre du jour qui mentionnait l'intitulé de la délibération litigieuse " proposition d'achat de la parcelle AH 537 - création d'un pôle de cellules commerciales au 19 rue de Dijon. ". Alors que, compte tenu de la taille de la commune, l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'imposait pas de joindre aux convocations une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération, il est constant qu'aucun membre du conseil municipal n'a sollicité, avant l'adoption de la délibération litigieuse, la communication des demandes des professionnels intéressés par le projet, de l'offre de l'acquéreur ou de l'avis de France Domaine. Par ailleurs, il ressort du procès-verbal de la séance du 28 juin 2022 que la maire de Daix a, lors de cette réunion, présenté aux conseillers municipaux les caractéristiques essentielles de la cession et notamment son prix et l'économie générale de l'opération projetée sur le terrain cédé. Enfin, il est constant que le prix de vente du terrain a été fixé conformément à l'avis du 30 août 2021 de France Domaine qui, en vertu de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales et s'agissant d'une commune de moins de 2 000 habitants, était facultatif et n'avait pas à être mis à disposition des membres du conseil municipal. Il résulte de ce qui précède que les conseillers municipaux de Daix disposaient d'une information suffisante pour délibérer en toute connaissance de cause de sorte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté. 
 7. En troisième lieu, la cession par une commune d'un terrain à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d'intérêt général et comporte des contreparties suffisantes. Pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entachée d'illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d'intérêt général. Si tel est le cas, il lui appartient ensuite d'identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c'est-à-dire les avantages que, eu égard à l'ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s'assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité. Il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé. 
 8. M. B soutient qu'en vendant le terrain en litige pour un prix dérisoire, la commune de Daix a méconnu le principe selon lequel un bien, propriété d'une personne publique, ne peut être cédé à vil prix.  
 9. Il ressort des déclarations de la maire de Daix, rapportées dans le compte rendu du conseil municipal du 28 juin 2022, que la commune a fait le choix de céder le terrain au prix " modéré " de 150 000 euros pour tenir " compte de la destination professionnelle, activités et services exigé par la municipalité ". Lors de la réunion du 2 juin 2022 consacrée à ce projet d'aménagement, l'adjoint au maire chargé des travaux avait également considéré que la parcelle pourrait être valorisée pour un montant supérieur aux 150 000 euros résultant de l'avis du 30 août 2021 de France Domaine. Dans ces conditions, la commune de Daix ne saurait soutenir, comme elle le fait dans son mémoire en défense, que le terrain n'a pas été cédé à un prix inférieur à sa valeur. En revanche, le requérant n'établit pas par les pièces qu'il verse à l'instance recensant quelques rares transactions portant sur des projets immobiliers qui ne sont pas comparables à l'opération en litige, que la valeur de ce terrain affecté de nombreux défauts serait deux à trois fois supérieure à l'estimation qu'en a faite France Domaine. Enfin, il est constant que la commune avait acquis ce terrain en 2013 dans un objectif de maîtrise foncière afin de favoriser, sans succès jusqu'à ce jour, l'implantation de commerces. Dans ce contexte, la cession à un prix inférieur à sa valeur d'un bien sans destination depuis près de dix ans à un opérateur qui, en contrepartie, s'engage à implanter un pôle dédié à des activités commerciales, libérales et de services utiles à la population de Daix, répond à des considérations d'intérêt général et n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Dans ces conditions, alors que, contrairement à ce que soutient le requérant, il ne ressort pas des pièces du dossier que le terrain aurait été vendu à un prix dérisoire, le moyen tiré de ce que la commune a méconnu le principe interdisant à une personne publique de céder un élément de son patrimoine à vil prix, doit être écarté.   
 10. En quatrième lieu, et ainsi que l'admet d'ailleurs le requérant dans ses propres écritures, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à une personne morale de droit public autre que l'État de faire précéder la vente d'une dépendance de son domaine privé d'une procédure de publicité et de mise en concurrence. Toutefois, la conclusion par ces personnes publiques de contrats emportant cession d'un bien de leur domaine privé dont l'objet principal est de confier à un opérateur économique la réalisation de travaux en vue de la construction, selon des spécifications précises imposées par lesdites personnes publiques, d'ouvrages qui, même destinés à des tiers, répondent à un besoin d'intérêt général défini par lesdites collectivités, est soumise aux obligations de publicité et de mise en concurrence résultant des principes généraux du droit de la commande publique. 
 11. En outre, aux termes des dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme en vigueur au moment de la délibération : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. () ". Aux termes de l'article L. 300-4 du même code : " L'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. / L'attribution des concessions d'aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. () ". 
 12. Il ressort des pièces du dossier que la délibération attaquée n'a défini d'autres contraintes concernant le projet qui sera mis en œuvre par l'acquéreur du terrain que la définition relativement large des activités pouvant être accueillies, un dépôt rapide de la demande de permis de construire après la signature du compromis de vente, une concertation sur le projet architectural et un droit de retour du terrain au même prix si l'opérateur n'est pas en mesure d'engager la construction dans un délai de deux ans. Ainsi, la délibération contestée ne révèle l'existence d'aucun cahier des charges auquel le promoteur, qui est à l'initiative du projet et qui est venu solliciter la commune, devrait se conformer. S'il n'est pas contesté que l'opération prévue vise à réaliser un projet immobilier à vocation économique, elle ne peut toutefois être regardée comme tendant à la réalisation d'un ouvrage correspondant à des besoins précisés par la commune exécuté dans son intérêt économique direct, un tel intérêt ne pouvant être caractérisé par la seule intention de la collectivité de compléter l'offre de services locale, ni même par l'aménagement, par ses soins, de places de stationnement. Enfin, compte tenu des caractéristiques du projet et de l'ampleur modérée du programme de construction envisagé, une telle opération ne peut être regardée comme mettant en œuvre un projet urbain ou de développement. Ainsi, contrairement à ce que soutient le requérant, la cession ne relève ni du champ d'application du droit de la commande publique, ni de celui des opérations d'aménagement au sens des articles L. 300-1 et suivants du code de l'urbanisme. Par suite, aucune obligation de publicité et de mise en concurrence ne s'imposait préalablement à la cession litigieuse. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la défense, que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 28 juin 2022 par laquelle le conseil municipal de Daix a décidé la cession de la parcelle cadastrée AH 537 à la société LST Troubat Immobilier et de la décision du 23 septembre 2022 rejetant son recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Daix, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 15. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Daix. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Daix au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Daix. 
  Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
  M. Olivier Rousset, président, 
  Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
  Mme Céline Frey, première conseillère, 
  Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025. 
 La rapporteure, 
 C. FreyLe président, 
 O. Rousset 
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 No 2203037