TA34 · 4ème chambre — 4 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 16 juin 2022, le 7 décembre 2023 et le 13 février 2024, la société ABG Services, représentée par la SCP Bauer-Violas-Feschotte-Desbois-Sebagh demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 17 décembre 2021 par laquelle le ministre de l'agriculture lui a notifié le montant des obligations à réaliser au titre du dispositif des certificats d'économie de produits phytopharmaceutique (CEPP) et l'a fixé à hauteur de 37 050 CEPP, ensemble le rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision est insuffisamment motivée ; 
 - elle est illégale dès lors qu'elle vise à sanctionner la société ; elle porte atteinte au principe de non-rétroactivité des actes administratifs ainsi qu'à celui de non-rétroactivité des délits et des peines dès lors qu'elle fixe des actions à réaliser sur la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023 en se fondant sur la moyenne des ventes réalisées au titre des années civiles de la période 2019 et 2020 ; 
 - elle est fondée à exciper de l'illégalité de l'article R. 254-3 du code rural : 
 ° en ce que le texte organise un mécanisme de calcul qui porte atteinte au principe  de non-rétroactivité des actes administratifs ainsi qu'à celui de non-rétroactivité  des délits et des peines dès lors qu'il fixe des actions à réaliser sur la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023 en se fondant sur la moyenne des ventes réalisées au titre des années civiles de la période 2019-2020, ce qui revient à instaurer une sanction puisqu'en cas de non-respect des obligations, la société s'expose à un retrait de sa certification ; 
 ° en ce qu'il méconnaît l'article 34 de la constitution et empiète sur le pouvoir législatif ; 
 ° en ce qu'il méconnaît la liberté d'entreprendre et la liberté du commerce et de l'industrie ; 
 ° en ce qu'il porte atteinte au principe de sécurité juridique dès lors que les entreprises concernées par le dispositif n'ont reçu aucune information préalable sur les modalités de détermination des certificats et que certains éléments de calcul du nombre de doses-unités ne sont connus qu'une fois que l'ensemble de la profession agricole a fait usage des matières actives, au terme d'une année échue, ce qui place les entreprises obligées dans une incertitude. 
 - la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires, enregistrés le 8 décembre 2023 et le 15 février 2024, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la société ABG Services ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Lauranson, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Feschotte-Desbois, représentant la société ABG services. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société ABG Services, qui exerce une activité de triage à façon de semences fermières, demande l'annulation de la décision du 17 décembre 2021 par laquelle le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire lui a notifié le montant des obligations d'actions lui incombant au titre du dispositif des certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) en le fixant à 37 050 pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 254-1 du code rural et de la pêche maritime : " I. - Les produits phytopharmaceutiques mentionnés au présent chapitre sont ceux définis au 1 de l'article 2 du règlement (CE) n° 1107/2009. / II. - Est subordonné à la détention d'un agrément l'exercice des activités suivantes : / 1° La mise en vente, la vente ou la distribution à titre gratuit des produits phytopharmaceutiques aux utilisateurs de ces produits ou aux personnes physiques ou morales agissant pour leur compte, y compris les groupements d'achats ; /2° L'application, en qualité de prestataire de services, des produits phytopharmaceutiques, (). V. - Les détenteurs de l'agrément mentionné au II, les personnes mentionnées au IV du présent article et les personnes physiques mentionnées au II de l'article L. 254-3 doivent concourir, dans le cadre de leurs activités, à la réalisation des objectifs du plan d'action national prévu à l'article L. 253-6, notamment par la mise en œuvre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures. () ". Et aux termes de l'article L. 254-2 du même code : " I. -L'agrément est délivré par l'autorité administrative à toute personne physique ou morale qui en fait la demande et qui justifie : / () 3° De la conclusion avec un organisme tiers, reconnu par l'autorité administrative, d'un contrat prévoyant le suivi nécessaire au maintien de la certification. /  Pour les personnes agréées au titre des activités mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 254-1, la certification mentionnée au 2° garantit qu'elles ont mis en œuvre les moyens nécessaires pour satisfaire aux obligations mentionnées à l'article L. 254-10-1. (). ". Enfin, aux termes de l'article L. 254-10-1 dudit code : " I.- Sont soumises à des obligations de réalisation d'actions tendant à la réduction de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques les personnes auprès desquelles la redevance pour pollutions diffuses est exigible, mentionnées au IV de l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement. Ces personnes sont dénommées les " obligés ". / L'obligé est tenu de mettre en place des actions visant à la réalisation d'économies de produits phytopharmaceutiques ou de faciliter la mise en œuvre de telles actions. II.- L'autorité administrative notifie à chaque obligé pour les périodes du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 et du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2021, puis, à compter du 1er janvier 2022, pour chaque période successive d'une durée fixée par décret en Conseil d'Etat, dans la limite de quatre ans, l'obligation de réalisation d'actions qui lui incombe en vertu de la présente section compte tenu des quantités de produits phytopharmaceutiques qu'il a déclarées en application des articles L. 213-10-8 et L. 213-11 du code de l'environnement./ Cette obligation est proportionnelle aux quantités de chaque substance active contenues dans ces produits phytopharmaceutiques, pondérées, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, par des coefficients liés soit aux caractéristiques d'emploi de ces produits, soit aux dangers des substances actives qu'ils contiennent. Elle est exprimée en nombre de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques. ". 
 3. Il ressort de la combinaison de ces dispositions que, dans le cadre de son activité de triage à façon de semences fermières, la société ABG Services dispose d'un agrément d'applicateur en prestation de services de produits phytopharmaceutiques qui est conditionné par une certification dont le maintien exige qu'en tant " qu'obligée ", elle mette périodiquement en place des actions visant à la réalisation d'économies de produits phytopharmaceutiques ou de faciliter la mise en œuvre de telles actions compte tenu des quantités de produits phytopharmaceutiques qu'elle a déclarées, actions auxquelles correspondent des certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques. 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 254-10-2 du même code : " Les obligés justifient de l'accomplissement de leurs obligations soit par la production de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques obtenus par la mise en place d'actions visant à la réduction de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, soit par l'acquisition de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques auprès d'autres obligés. / Le nombre de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques obtenus par la mise en place d'une action est fonction de son potentiel de réduction de l'usage et de l'impact des produits phytopharmaceutiques, de sa facilité de mise en œuvre, de son bilan économique et de son potentiel de déploiement. ". Et l'article L. 254-10-3 dudit code dispose : " Les certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques sont des biens meubles, exclusivement matérialisés par leur inscription au registre national informatisé des certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques, au sein duquel est tenue la comptabilité des certificats obtenus par chaque obligé. Ils peuvent être acquis dans les conditions prévues au III de l'article L. 254-10-1 et à l'article L. 254-10-2, détenus ou cédés par les obligés. ". 
 5. Enfin, aux termes de l'article R. 254-32 du code rural et de la pêche maritime dans sa version alors en vigueur : " I.- L'obligation de réalisation d'actions prévue par l'article  
 L. 254-10-1 est calculée sur la base de la moyenne des ventes des produits phytopharmaceutiques définis à l'article R. 254-31 ou, pour les personnes mentionnées au 3° du IV de l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement, des achats des mêmes produits inscrits dans le registre mentionné à l'article L. 254-3-1 du présent code, tels qu'enregistrés dans la banque nationale des ventes réalisées par les distributeurs de produits phytosanitaires (BNV-D) tenue par l'Office français de la biodiversité au titre de la redevance pour pollutions diffuses prévue à l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement, et disponibles au moment de la notification de l'obligation. La moyenne de ces ventes est nommée ci-après référence des ventes et la moyenne de ces achats est nommée ci-après référence des achats. Les données de vente et d'achat sont exprimées en nombre de doses unités. / Le nombre de doses unités est défini, pour l'ensemble des substances actives présentes dans les produits phytopharmaceutiques mentionnés à l'article L. 254-10, comme la division entre la quantité vendue de la substance active et sa dose unité de référence. La dose unité de référence de chaque substance active est la moyenne de la quantité de substance active contenue dans la dose maximale autorisée pour chacune des cultures, pondérée par les surfaces agricoles utiles nationales des cultures concernées. La méthodologie de calcul et la valeur des doses unités de référence de chaque substance active, éventuellement par type d'usage, sont arrêtées par le ministre chargé de l'agriculture. Elles sont publiées au Bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture. () III.- Pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, le ministre chargé de l'agriculture notifie aux obligés leur obligation de réalisation d'actions avant le 31 décembre 2021. / L'obligation annuelle de réalisation d'actions de chaque obligé est égale à 15 % de sa référence des ventes ou de sa référence des achats. Son respect s'apprécie au regard de la moyenne des actions réalisées annuellement sur la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023. / La référence des ventes est déterminée selon les modalités suivantes :1° Pour les entreprises obligées créées avant le 2 janvier 2019, la référence des ventes est égale à la moyenne des années civiles de la période 2019 à 2020, en excluant les valeurs nulles ; () La référence des achats correspond à la moyenne annuelle des achats calculée sur la base des achats réalisés au cours des années civiles 2019 et 2020. ". Et aux termes de l'article R. 254-34 dudit code : " Les actions concourant aux économies de produits phytopharmaceutiques réalisées par les obligés sont conformes à des actions standardisées arrêtées par le ministre chargé de l'agriculture et publiées au Bulletin officiel du ministère chargé de l'agriculture. Pour chaque action standardisée sont définis la nature de l'action, les pièces justifiant de la réalisation de l'action à transmettre à l'occasion de la demande de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques, celles à archiver et à tenir à la disposition des agents chargés des contrôles, le nombre de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques auquel elle ouvre droit annuellement et, le cas échéant, le nombre d'années durant lesquelles l'action ouvre droit à la délivrance de certificats.  () ". 
 6.  Dans ce cadre réglementaire, la société soutient, sans être utilement contredite en défense, que la spécificité de son activité de triage à façon de semences, pour laquelle l'administration lui a assigné 37 050 certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, ne lui permet pas de réaliser les actions visées à l'article R. 254-34 précité du code rural et de la pêche maritime ouvrant droit aux certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques et prévues dans les fiches " actions standardisées " publiées sur le site dédié au dispositif, lequel ne s'applique qu'à la commercialisation des semences concernées et non à sa seule activité de tri, dès lors qu'elle ne vend pas de matériel agricole, qu'elle ne dispose d'aucun agrément de distribution lui permettant de justifier de la réalisation des actions standardisées et que son activité ne lui permet pas d'obtenir de certificats en liens avec les outils d'aide à la décision du domaine agricole, faute pour elle d'exercer une activité de conseil ou de développement de solutions informatiques. Il s'ensuit, que faute de pouvoir mettre en place des actions visant à la réalisation d'économies de produits phytopharmaceutiques ou de faciliter la mise en œuvre de telles actions, la société ABG Services n'a d'autre possibilité pour remplir ses obligations que d'acquérir des certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques auprès d'autres obligés, comme le prévoient les dispositions précitées de l'article L. 254-10-2  du code rural et de la pêche maritime, ce qui implique un renchérissement du coût de son activité économique ou, en l'état, l'impossibilité, non contestée, de rassembler, par voie d'acquisition, le nombre de certificats qui lui est assigné. Dans ces conditions, la société ABG Services est fondée à soutenir que le nombre de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques, devant être obtenus par elle pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023 par la décision contestée, présente un caractère disproportionné.  
 7. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, qu'il y a lieu d'annuler la décision du 17 décembre 2021 par laquelle le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a fixé à 37 050 le nombre de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques devant être obtenus par la société ABG Services pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, ensemble le rejet de son recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 8. Il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société ABG Services et non compris dans les dépens. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La décision du 17 décembre 2021, par laquelle le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a fixé à 37 050 le nombre de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques devant être obtenus par la société ABG Services pour la période du  
 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023, est annulée, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. 
 Article 2 : L'Etat versera à la société ABG Services la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société ABG Services et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Eric Souteyrand, président, 
 Mme Adrienne Bayada, première conseillère, 
 Mme Audrey Lesimple, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2024. 
 La rapporteure,  
 A. A 
 Le président, 
 E. Souteyrand 
 La greffière, 
 M-A. Barthélémy 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier le 4 avril 2024, 
 La greffière, 
 M.-A Barthélémy