TA30 · 1ère Chambre — 21 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 14 octobre 2022, ainsi qu'un mémoire non communiqué enregistré le 26 mars 2024, la société par actions simplifiée Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 21 avril 2022 par lequel le maire d'Aigues-Mortes s'est opposé à sa déclaration préalable déposée en vue de l'édification d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain situé chemin d'Esparron ; 
 2°) d'enjoindre au maire d'Aigues-Mortes de lui délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à venir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Aigues-Mortes la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée ; 
 - le premier motif d'opposition, fondé sur les articles A 1 et A 2 du règlement du plan local d'urbanisme est illégal et en lui opposant ce premier motif, le maire a méconnu les dispositions des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme, ainsi que celles de l'article R. 423-22 du même code ; 
 - le second motif d'opposition est entaché d'erreur d'appréciation au regard des articles A 11 du règlement du plan local d'urbanisme et R. 111-27 du code de l'urbanisme ; 
 - le terrain d'assiette étant situé dans la continuité de l'urbanisation existante, le projet litigieux respecte l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme contrairement à ce que fait valoir la commune défenderesse.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 29 février 2024, la commune d'Aigues-Mortes, représentée par Me Ducroux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Free Mobile au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est tardive dès lors que le recours gracieux de la société pétitionnaire n'a pu proroger le délai de recours contentieux faute d'être signé ; 
 - les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, le projet litigieux méconnaît l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et elle sollicite une substitution de motifs sur ce point. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Mouret,  
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Mouakil, représentant la commune d'Aigues-Mortes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 21 avril 2022, le maire d'Aigues-Mortes s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile en vue de l'édification d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain situé chemin d'Esparron et classé en secteur Ac du plan local d'urbanisme de cette commune littorale. La société Free Mobile demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté. 
 2. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, le maire d'Aigues-Mortes a estimé, d'une part, que le projet litigieux ne peut être autorisé dans le secteur Ac en vertu des articles A 1 et A 2 du règlement du plan local d'urbanisme communal et, d'autre part, que ce projet ne respecte pas les articles A 11 de ce règlement et R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 3. D'une part, aux termes de l'article A 1 du règlement du plan local d'urbanisme d'Aigues-Mortes : " Sont interdites toutes les formes d'utilisation et d'occupation des sols non mentionnées à l'article A 2 ci-dessous ". L'article A 2 du même règlement dispose que, sont notamment admises, dans l'ensemble de la zone A, à l'exclusion du secteur Ab, les " constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif () ". 
 4. Le maire d'Aigues-Mortes a relevé, au titre du premier motif énoncé dans l'arrêté contesté, que le projet litigieux doit être édifié à moins de mille mètres du lieu d'implantation d'un projet analogue de la société Free Mobile auquel il ne s'est pas opposé par un arrêté du 11 octobre 2021 et que " la nécessité, le besoin et l'intérêt collectif de multiplier le nombre d'antennes dans un secteur agricole " ne sont pas démontrés. Toutefois, il n'appartient pas à l'autorité d'urbanisme saisie d'une déclaration préalable d'apprécier l'opportunité du choix d'implantation du projet mais seulement de se prononcer sur sa conformité aux règles d'urbanisme en vigueur. La station relais de téléphonie mobile projetée, qui participe à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile, doit être regardée comme étant au nombre des " constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif " au sens et pour l'application des dispositions citées ci-dessus de l'article A 2 du règlement du plan local d'urbanisme, lesquelles sont notamment applicables dans le secteur Ac auquel appartient le terrain d'assiette du projet. Par suite, en retenant ce premier motif d'opposition, le maire d'Aigues-Mortes a fait une inexacte application des dispositions des articles A 1 et A 2 du règlement du plan local d'urbanisme d'Aigues-Mortes. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Le premier alinéa de l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme d'Aigues-Mortes dispose que : " Les constructions doivent présenter une simplicité de volume, une unité d'aspect et de matériaux compatibles avec le respect des perspectives, du paysage et de l'environnement en général ". Ces dernières dispositions, qui exigent seulement que les constructions présentent des caractéristiques compatibles avec le respect des perspectives, du paysage et de l'environnement en général, posent des exigences moindres que celles résultant de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. Dès lors, la légalité de l'arrêté contesté doit être appréciée au regard de l'ensemble de ces dispositions.  
 6. Les éléments joints au dossier de déclaration préalable font apparaître que le terrain d'assiette du projet s'inscrit dans une zone à dominante agricole et comportant plusieurs constructions implantées de façon diffuse. En admettant même que le secteur d'implantation du projet, qui est inclus dans le périmètre de deux sites Natura 2000, puisse être regardé comme présentant un intérêt paysager, il ne ressort pas des pièces du dossier que la station relais de téléphonie mobile projetée, qui comporte notamment un pylône d'une hauteur de vingt-quatre mètres dont la conception en treillis permettra d'en limiter l'impact visuel, serait, au regard de ses caractéristiques et du choix d'implantation retenu par la société pétitionnaire, de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux et paysages avoisinants au sens de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, l'ouvrage en cause doit être regardé, eu égard à ce qui vient d'être dit, comme respectant l'exigence de compatibilité fixée par le premier alinéa de l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme d'Aigues-Mortes. Il suit de là qu'en retenant le motif tiré de l'absence d'intégration paysagère du projet fondé sur les dispositions citées au point précédent, le maire d'Aigues-Mortes a fait une inexacte application de ces dispositions. 
 7. Eu égard à ce qui précède, la société Free Mobile est fondée à soutenir que le maire d'Aigues-Mortes ne pouvait s'opposer à sa déclaration préalable de travaux en retenant les motifs énoncés dans l'arrêté contesté. 
 8. Toutefois, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 9. La commune d'Aigues-Mortes fait valoir que l'arrêté d'opposition à déclaration préalable en litige était légalement justifié par le motif tiré de ce que le projet litigieux méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 
 10. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants () ". Selon l'article L. 121-10 du même code : " Par dérogation à l'article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / Ces opérations ne peuvent être autorisées qu'en dehors des espaces proches du rivage, à l'exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines () ". L'article L. 121-11 de ce code précise que : " Les dispositions de l'article L. 121-8 ne font pas obstacle à la réalisation de travaux de mise aux normes des exploitations agricoles, à condition que les effluents d'origine animale ne soient pas accrus ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article L. 121-12 du même code : " Les ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent ne sont pas soumis aux dispositions de l'article L. 121-8, lorsqu'ils sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". 
 11. D'une part, il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu ne permettre l'extension de l'urbanisation dans les communes littorales qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants et a limitativement énuméré les constructions, travaux, installations ou ouvrages pouvant néanmoins y être implantés sans respecter cette règle de continuité. L'implantation d'une infrastructure de téléphonie mobile comprenant une antenne-relais et ses systèmes d'accroche ainsi que, le cas échéant, les locaux ou installations techniques nécessaires à son fonctionnement n'est pas mentionnée au nombre de ces constructions. Par suite, elle doit être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation soumise au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 
 12. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu'aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. Le respect du principe de continuité posé par ces dispositions s'apprécie en resituant le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement, sans s'en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain. 
 13. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des extraits de plans cadastraux ainsi que de la photographie aérienne des lieux joints au dossier de déclaration préalable de la société Free Mobile, que le terrain d'assiette du projet s'inscrit dans un environnement à dominante agricole caractérisé par la présence de constructions éparses. Au regard de la configuration du secteur en cause, l'infrastructure de téléphonie mobile projetée, qui constitue une extension de l'urbanisation ainsi qu'il a été dit au point 11, n'est pas située dans la continuité d'une agglomération existante ou d'un village existant au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Il résulte de l'instruction que le maire d'Aigues-Mortes aurait pris la même décision en se fondant initialement sur ce motif. Dès lors, il y a lieu de procéder à la substitution de motifs sollicitée par la commune défenderesse, laquelle ne prive la société Free Mobile d'aucune garantie procédurale. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Aigues-Mortes, que la requête de la société Free Mobile doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune d'Aigues-Mortes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Free Mobile est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Aigues-Mortes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Free Mobile et à la commune d'Aigues-Mortes. 
 Délibéré après l'audience du 7 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Boyer, présidente, 
 M. Mouret, premier conseiller, 
 Mme Lahmar, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2024. 
 Le rapporteur, 
 R. MOURETLa présidente, 
 C. BOYER 
 La greffière, 
 N. LASNIER 
 La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.