TA45 · 2ème chambre — 21 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 septembre 2022 et le 16 septembre 2022, la commune de Bengy-Sur-Craon, représentée par la SELARL Alciat-Juris, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 9 juillet 2022 par laquelle le comité syndical du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois a approuvé le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays Loire-Val d'Aubois ; 
 2°) de mettre à la charge du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la délibération contestée est entachée d'un vice de procédure dès lors que le président du syndicat a irrégulièrement pris part au vote ;  
 - cette délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 143-20 du code de l'urbanisme ;  
 - la procédure d'enquête publique est irrégulière dès lors que : 
 - l'avis d'enquête publique n'a pas été affiché par l'ensemble des communes ; 
 - cet avis n'a pas été affiché dans les délais requis par l'article R. 123-11 du code de l'environnement pour certaines communes ; 
 - l'avis d'enquête publique et l'arrêté d'enquête publique ne comportent pas l'ensemble des mentions prévues par les articles L. 123-10 et R. 123-9 du code de l'environnement ;  
 - les prescriptions n°s 9 et 18 du document d'orientation et d'objectifs sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elles méconnaissent le principe d'équilibre posé par le projet d'aménagement et de développement durables ;  
 - la délibération contestée doit être annulée par voie de conséquence de l'annulation de la délibération du 31 mars 2021 arrêtant le projet de SCoT.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2023, le syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois, représenté par la SELARL DMMJB avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Bengy-Sur-Craon de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la commune requérante ne justifie pas d'un intérêt à agir ;  
 - les moyens qu'elle invoque ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 18 juillet 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 16 septembre 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Ploteau, 
 - les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Juilles, représentant le syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 31 mars 2021, le comité syndical du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois, composé du conseil départemental du Cher, des communautés de communes des Trois Provinces, des Portes du Berry, du Pays de Nérondes et du Berry Loire Vauvise ainsi que de quarante-neuf communes du Cher, a arrêté le projet de schéma de cohérence territoriale (SCoT) pour le ressort desdites communautés de communes. Par une délibération du 3 juin 2021, la commune de Bengy-Sur-Craon, membre de la communauté de communes du Pays de Nérondes, a saisi le préfet du Cher, sur le fondement de l'article L. 143-21 du code de l'urbanisme, d'une demande de modification du projet de SCoT arrêté. Le 28 juin 2021, la commission départementale de conciliation en matière de documents d'urbanisme a émis un avis défavorable sur cette demande. Par un arrêté du 16 août 2021, le préfet du Cher a rejeté la demande de la commune de Bengy-Sur-Craon. Par un arrêté du 14 décembre 2021, une enquête publique sur le projet de SCoT a été prescrite et s'est déroulée du 11 janvier au 11 février 2022. Par une délibération du 9 juillet 2022, le comité syndical du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois a approuvé le SCoT. Par sa requête, la commune de Bengy-Sur-Craon demande l'annulation de la délibération du comité syndical du 9 juillet 2022 portant approbation du SCoT du Pays Loire-Val d'Aubois.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, d'une part, l'article 9 des statuts du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois prévoit que " Le comité syndical se réunit au moins une fois par semestre et chaque fois que besoin sera. /(). Ses délibérations ne sont valables que si la majorité des membres est présente ou représentée. (). ".  
 3. D'autre part, aux termes de l'article 5 des statuts dudit syndicat : " Le syndicat mixte est administré par un comité syndical composé de : - Deux délégués élus par commune adhérente, dont un titulaire et un suppléant ; - Le conseil départemental est représenté par un nombre de conseillers départementaux égal au nombre de cantons, situés en tout ou partie dans le syndicat, qu'il désigne à cet effet ; - Quatre délégués titulaires et quatre délégués suppléants par communauté de communes à la fois pour : l'exercice des compétences à la carte SCoT et Promotion du tourisme ; la participation aux affaires présentant un intérêt commun (en référence à l'article L. 5212-16 du CGCT) ". Aux termes de l'article 6 des mêmes statuts : " Le comité élit individuellement, parmi ses délégués titulaires, un bureau composé de douze membres. C'est le bureau qui élit ensuite le président, les trois vice-présidents, le secrétaire et le trésorier. (). ".  
 4. Il résulte des dispositions de l'article 6 des statuts du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois que le bureau du comité syndical, dont les membres ne peuvent être issus que du comité syndical, élit en son sein un président qui acquiert alors la qualité de président du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois. Ainsi, le président du syndicat est l'un des membres du comité syndical, organe compétent pour adopter les délibérations en vertu de l'article 9 des statuts. Dans ces conditions et dès lors qu'aucune disposition ni aucun principe ne fait obstacle à la participation du président du syndicat au vote sur l'approbation du SCoT en cause, la participation de ce dernier au vote n'est pas irrégulière. Au demeurant, il ressort des termes de la délibération litigieuse que le SCoT a été approuvé à la majorité de treize voix pour avec une seule voix contre, de sorte que la participation du président n'a pas exercé d'influence sur le sens de la décision. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du vote ne peut qu'être écarté.  
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 143-20 du code de l'urbanisme : " L'organe délibérant de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16 arrête le projet de schéma et le soumet pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-8 ; /(). ". Aux termes de l'article L. 132-7 du même code : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. / Il en est de même du gestionnaire d'infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l'emprise du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme. ". Aux termes de l'article L. 132-8 de ce code : " Pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale, sont en outre associés dans les mêmes conditions : () 2° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes. / (). ". Enfin, l'article L. 2111-9 du code des transports prévoit que : " () SNCF Réseau est le gestionnaire du réseau ferré national. ()". 
 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la chambre de commerce et d'industrie et la chambre des métiers et de l'artisanat se sont vu notifier, par des courriers en date du 2 avril 2021, le projet de SCoT tel qu'arrêté par l'assemblée délibérante du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois. Il en est de même s'agissant du pôle d'équilibre territorial et rural Centre-Cher, chargé de l'élaboration du SCoT de l'agglomération berruyère, et du syndicat mixte du Pays de Sancerre-en-Sologne, chargé de l'élaboration du SCoT couvrant le périmètre de ce syndicat. D'autre part, le syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois soutient sans être contesté que le territoire couvert par le périmètre du SCoT ne comporte pas d'infrastructure ferroviaire de niveau national mais uniquement des infrastructures ferroviaires d'intérêt local et justifie avoir consulté la région Centre-Val-de-Loire, autorité gestionnaire de ces infrastructures, par un courrier du 2 avril 2021. Par suite, le moyen tiré de l'absence de consultation des personnes publiques associées, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 143-20 du code de l'urbanisme, doit être écarté.    
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement :      " I.- Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. () II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. () III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignés toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. () ". En outre, l'article 1er de l'arrêté du 13 décembre 2021 du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois portant arrêté d'enquête publique prévoit que l'avis d'enquête publique sera affiché au siège du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois, sur la page d'accueil de son site internet ainsi qu'au siège des quatre communautés de communes et quarante-neuf communes couvertes par le SCoT.  
 8. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 
 9. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a été affiché dans l'ensemble des quarante-neuf communes couvertes par le SCoT. Toutefois, il est justifié de l'affichage de l'avis d'enquête publique ou de l'arrêté d'enquête publique dans quarante-six communes du territoire, soit la grande majorité. En outre, il n'est pas contesté que cet avis a été publié aux sièges des quatre communautés de communes et du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois, sur le site internet de ce dernier et dans deux journaux locaux diffusés dans le département du Cher. Dans ces conditions, l'absence de preuve de l'affichage de l'avis d'enquête publique dans quelques communes n'est pas susceptible d'avoir exercé une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. Ainsi, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que ce moyen doit être écarté.  
 10. En quatrième lieu, les dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement prévoient que l'avis d'enquête publique " est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci ".  
 11. Il ressort des pièces du dossier que dix-huit communes n'ont pas affiché l'avis d'enquête publique quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête. En revanche, d'une part, il ressort des pièces du dossier que les affichages dans les autres communes, les communautés de communes et au siège du syndicat ainsi que la publication dans la presse respectent les dispositions citées au point 10. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a fait l'objet d'un affichage dans l'ensemble des autres communes concernées pendant toute la durée de l'enquête publique. Par suite, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que la méconnaissance partielle des dispositions citées au point 10 pour une minorité des communes est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée. 
 12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement, relatif au contenu de l'avis d'enquête publique : " () Cet avis précise : ()  - le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ; () - la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l'enquête. S'il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l'adresse du site internet à laquelle il est accessible. () ". Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement, relatif au contenu de l'arrêté d'enquête publique : " I. L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : / () 4° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, représentée par un ou plusieurs de ses membres, se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; / () 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; / () ". 
 13. Si les noms et qualités des membres de la commission d'enquête n'apparaissent pas dans l'avis d'enquête publique en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'environnement, ces informations figurent dans l'arrêté d'enquête publique et ont ainsi permis une bonne information des personnes intéressées. En outre, l'avis d'enquête publique précise les adresses où se trouvent les registres d'enquête et indique l'adresse postale et le courrier électronique du syndicat où les observations du public peuvent être envoyées. Par ailleurs, l'arrêté d'enquête publique précise les lieux, jours et heures où la commission d'enquête se tiendra à la disposition du public, à l'occasion de sept permanences organisées aux sièges du syndicat mixte et des communautés de communes. Ce même arrêté précise également que le public pourra consulter le rapport et les conclusions de la commission d'enquête au siège du syndicat ou sur son site internet dans les quinze jours de leur réception, pendant un an à compter de la date de clôture de l'enquête. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 12 doit être écarté en toutes ses branches.  
 14. En sixième lieu, par une ordonnance n° 2101975 du 30 novembre 2022, la présidente de la 2ème chambre du tribunal administratif d'Orléans a rejeté comme irrecevable le recours introduit par la commune requérante pour contester la délibération n° 994/2021 du 31 mars 2021 du comité syndical du Syndicat Mixte du Pays Loire-Val d'Aubois arrêtant le projet de schéma de cohérence territoriale. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée dans la présente instance doit être annulée par voie de conséquence de l'annulation de la délibération du 31 mars 2021 ne peut qu'être écarté.  
 15. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 141-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, c'est-à-dire celle antérieure au 1er avril 2021 : " Le schéma de cohérence territoriale comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Un document d'orientation et d'objectifs. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. ". Aux termes de l'article           L. 141-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d'implantation commerciale, d'équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de qualité paysagère, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers, de préservation et de mise en valeur des ressources naturelles, de lutte contre l'étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques. En matière de déplacements, ces objectifs intègrent une approche qualitative prenant en compte les temps de déplacement. / Lorsque le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale recouvre en tout ou partie celui d'un pays ayant fait l'objet d'une publication par arrêté préfectoral, le projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale prend en compte la charte de développement du pays. " 
 16. Il appartient aux auteurs d'un schéma de cohérence territoriale de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le schéma, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir ainsi que de fixer notamment en conséquence les besoins d'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 17. En l'espèce, il ressort du plan d'aménagement et de développement durables (PADD) du SCoT litigieux que ses auteurs ont souhaité " conforter une armature territoriale structurée en quatre niveaux de polarités qui renforce l'organisation, le fonctionnement et l'attractivité du territoire " (objectif 1.1.). Cet objectif s'est traduit par l'identification de trois types de pôles de niveaux différents (pôles principaux, pôles secondaires et pôles de proximité) selon la part de population et d'emplois qu'ils concentrent et le nombre d'équipements et de services à la population dont ils disposent. Chaque commune du territoire a ainsi été inscrite dans l'un de ces pôles ou en tant qu'" autres communes rurales du territoire ". Les auteurs du SCoT ont ensuite comptabilisé le nombre de pôles de chaque niveau par communauté de communes afin de fixer plusieurs prescriptions du document d'orientation et d'objectifs. 
 18. La prescription n° 9 du document d'orientation et d'objectifs du SCoT a ainsi réparti la croissance démographique au sein du périmètre du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois comme suit : " La croissance démographique visée à l'échelle du Pays est d'environ +0,15% en moyenne par an de 2020 à 2040 répartie comme suit entre les communautés de communes : - Environ 0, 11% pour la Communauté de Communes Berry-Loire-Vauvise ; - Environ 0,13% pour la Communauté de Communes Pays de Nérondes ; - Environ 0, 17% pour la Communauté de Communes Portes du Berry, entre Loire et Val d'Aubois ; - Environ 0, 19% pour la Communauté de Communes des Trois Provinces. ". En outre, la prescription n° 18 du même document distribue les besoins en foncier constructibles sur la période 2020-2040 de la façon suivante : s'agissant de la communauté de communes Berry-Loire-Vauvise : 47 hectares pour l'habitat et 13, 5 hectares pour les activités économiques ; s'agissant de la communauté de communes Pays de Nérondes : 41 hectares pour l'habitat et 12 hectares pour les activités économiques ; s'agissant de la communauté de communes des Portes du Berry, entre Loire et Val d'Aubois : 83 hectares pour l'habitat et 16, 6 hectares pour les activités économiques; s'agissant de la communauté de communes des Trois Provinces : 47 hectares pour l'habitat et 18, 2 hectares pour les activités économiques.  
 19. En prenant en compte le nombre d'équipements par pôle afin d'attribuer les qualifications de pôle principal, secondaire ou de proximité, les auteurs du SCoT ont entendu conforter l'armature territoriale en quatre niveaux de polarité conformément à l'objectif 1.1. du PADD. De même, l'absence de prise en compte du nombre de communes et de pôles par communauté de communes pour fixer les taux de croissance démographique de chacune se justifie par la volonté des auteurs du SCoT de privilégier la nature des pôles, conformément à l'objectif 1.1. du PADD susmentionné. Si la commune requérante soutient que cette méthode génère un développement des territoires urbanisés au détriment des territoires ruraux en contradiction avec le principe d'équilibre prévu par le PADD, le choix de privilégier le développement démographique et économique dans les pôles principaux répond, d'une part, à l'objectif 1.3. du PADD prévoyant d' " équilibrer le développement démographique pour conforter l'armature territoriale " et à l'objectif 1.6. du PADD prévoyant de " promouvoir un développement commercial équilibré, en valorisant les polarités et leurs centralités " et, d'autre part, aux objectifs de lutte contre l'étalement urbain et de réduction de l'artificialisation des sols, prévus à la fois par les objectifs 1.4. et 1.7. du PADD et les dispositions du 3° de l'article L. 141-4 et de l'article            L. 141-8 du code de l'urbanisme. Par suite, la commune de Bengy-Sur-Craon n'est pas fondée à soutenir que les prescriptions n°s 9 et 18 du DOO sont incohérentes avec le PADD, ni qu'elles sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation.  
 20. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions aux fins d'annulation de la requête doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Bengy-Sur-Craon soit mise à la charge du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la requérante la somme demandée par le syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois sur le fondement de ces dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Bengy-Sur-Craon est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions du syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Bengy-Sur-Craon et au syndicat mixte du Pays Loire-Val d'Aubois. 
 Délibéré après l'audience du 7 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Guével, président, 
 M. Gasnier, conseiller,  
 Mme Ploteau, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 Coralie PLOTEAU 
 Le président, 
 Benoist GUÉVELLa greffière, 
 Frédérique GAUTHIER 
 La République mande et ordonne au préfet du Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.