TA38 · 3ème Chambre — 4 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par ordonnance n°2003351 du 17 mai 2022, le président de la 9ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a transféré le dossier de M. et Mme D au tribunal administratif de Grenoble. 
 Par une requête et des mémoire enregistrés les 15 mars 2020, 16 février 2022 et 3 juillet 2024, M. B D et Mme C D demandent au tribunal d'annuler l'ordre de recouvrement émis le 14 novembre 2019 par l'agence de services et de paiement (ASP) pour un montant de 10 990,64 euros correspondant au montant de la totalité des aides perçues. 
 Ils soutiennent que : 
 - la cessation d'activité de leur élevage ovin est intervenue le 12 mai 2016 et non le 30 avril 2016 ; 
 - la reprise de l'exploitation par Mme D au 1er janvier 2016 a été signalé aux services de l'administration gérant ces mouvements et qu'ils ont accepté la transmission des documents entre services ;  
 - le motif tiré du changement d'exploitant est injustifié dès lors qu'ils sont mariés sous le régime de la communauté de biens, qu'ils ne disposent que d'un compte bancaire commun, que le cahier des charges de cette prime ovine a été intégralement respecté pour le même troupeau et dans la même bergerie comme pour toutes les demandes d'aides PAC précédentes ; 
 - cette sanction paraît disproportionnée alors qu'ils disposent de retraites agricoles d'un montant mensuel de 867,55 euros ; 
 - ils doivent bénéficier du droit à l'erreur. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 février 2022, l'agence de services et de paiement conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - M. D exploite son activité agricole dans le département de la Drôme, si bien que le litige relève de la compétence du tribunal administratif de Grenoble ; 
 - la requête n'est pas présentée par le ministère d'un avocat en méconnaissance de l'article R.431-2 du code de justice administrative ; 
 - la requête n'est pas motivée conformément à l'article R.411-1 du code de justice administrative ; 
 - la requête doit être rejetée par ordonnance en application des dispositions du 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative ; 
 - la décision du 27 mars 2019 du préfet de la Drôme estimant que M. D était inéligible aux aides bovines est devenue définitive et elle constitue la base légale sur laquelle l'ASP a émis l'ordre de recouvrer ; l'ordre de recouvrer est ainsi fondé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 septembre 2023, le préfet de la Drôme conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - la requête n'est pas présentée par le ministère d'un avocat conformément à l'article R. 431-2 du code de justice administrative ; 
 - la requête n'est pas signée en méconnaissance de l'article R. 431-2 du code de justice administrative ; 
 - la requête est tardive dès lors que la lettre de fin d'instruction du 27 mars 2019, qui vaut décision de reversement à défaut de contestation dans les 10 jours, est devenue définitive ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés sont infondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement UE n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'arrêté ministériel du 16 octobre 2015 fixant les conditions d'accès aux aides ovines et caprines en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Ban, 
 - les conclusions de M. Callot, rapporteur public ; 
 - les observations de Mme A représentant le préfet de la Drôme.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 26 janvier 2016, M. D a déposé un dossier de demande afin de bénéficier, au titre de la campagne 2016, de l'aide ovine de base, de l'aide complémentaire pour les élevages ovins en contractualisation ou vente directe et de l'aide complémentaire pour les élevages engagés dans des filières de qualité. Le 15 décembre 2016, l'agence de services et de paiement (ASP) lui a versé les aides demandées pour un montant total de 10 990,64 euros.  
 2. Par lettre de fin d'instruction du 27 mars 2019, le préfet de la Drôme a informé M. D qu'il était inéligible aux aides bovines compte tenu de la date de sa fin d'activité d'éleveur ovin au 31 décembre 2015 sans qu'un transfert de dossier n'ait été signalé à la DDT. Par un nouveau courrier du 4 juin 2019, l'administration a précisé à M. D que les transferts successifs de son cheptel d'ovins à son épouse le 1er janvier 2016 puis au groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de la Ferme le Mas le 1er mai 2016 entraînent le rejet de sa demande d'aides. Par un courrier du 8 juin 2019, M. D a contesté le retrait des aides versées en indiquant que la vente de la ferme au GAEC n'est en réalité intervenue que le 11 mai 2016, soit après la période de détention obligatoire et que son épouse et lui se sont donc occupés de leur troupeau pendant toute la période réglementaire. Le 14 novembre 2019, l'ASP a émis à l'encontre de M. D un ordre de recouvrement d'une somme de 10 990,64 euros correspondant au montant de la totalité des aides perçues. 
 Sur la recevabilité de la requête : 
 3. En premier lieu, la requête a été adressée au tribunal au moyen de l'application Télérecours. Dès lors, en vertu des dispositions combinées des articles R. 414-1, R. 414-3 et R. 414-4 du code de justice administrative, l'identification de l'auteur du mémoire dans cette application vaut signature et datation de ce mémoire. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de signature et de date portées sur cette requête en méconnaissance de l'article R.431-2 du code de justice administrative doit être écartée. 
 4. En deuxième lieu, dans leur requête, M. et Mme D contestent les motifs sur lesquels le préfet de la Drôme s'est fondé dans sa lettre d'instruction du 27 mars 2019 pour les déclarer inéligibles aux aides ovines. Dès lors, contrairement à ce que fait valoir l'ASP, cette requête comporte l'exposé de moyens au sens de l'article R. 411-1 du code de justice administrative. 
 5. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 431-2 du code de justice administrative : " Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né de l'exécution d'un contrat () ". 
 6. Il en résulte que les conclusions par lesquelles les requérants demandent l'annulation de l'ordre de recouvrement émis le 14 novembre 2019 par l'agence de services et de paiement ne peuvent être présentées que par un avocat. Alors même que cela leur a été opposé par les deux défendeurs, les requérants n'ont pas constitué avocat et ces conclusions doivent être déclarées irrecevables.  
 7. Néanmoins, eu égard aux moyens que comporte leur requête et au débat contentieux entre les parties, M. et Mme D doivent être regardés comme contestant également la décision du 27 mars 2019 par laquelle le préfet de la Drôme les a déclarés inéligibles aux aides ovines au titre de la campagne 2016 entraînant, par conséquence, le reversement de l'aide perçue. Ces conclusions pour excès de pouvoir contre la décision du préfet, qui entrent dans la catégorie des litiges dispensés de ministère d'avocat, sont ainsi recevables.  
 8. En quatrième et dernier lieu, le préfet de la Drôme fait valoir que la requête est tardive en ce que sa lettre de fin d'instruction du 27 mars 2019 est devenue définitive à défaut de contestation dans le délai de recours contentieux. En tout état de cause, l'administration n'établit pas la date de réception par M. D de cette lettre. Dès lors, il ne peut être tenu pour établi que le délai de recours contentieux était expiré lorsque les époux D ont contesté, par lettre du 8 juin 2019, la décision rejetant leur demande d'aides ovines au titre de l'année 2016. En outre, il ne s'est pas écoulé plus d'un an entre la connaissance acquise de cette décision par leur contestation du 8 juin 2019 et leur requête enregistrée le 15 mars 2020. Par suite, les conclusions dirigées contre la décision du 27 mars 2019 ne sont pas tardives. 
 Sur les conclusions d'annulation : 
 9. Aux termes de l'article D. 615-41 du code rural et de la pêche maritime : " En application de l'article 52 du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 et de l'article 52 du règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la Commission du 11 mars 2014, sont mises en place les mesures de soutien couplé en faveur de certaines productions animales suivantes : 1° Une aide ovine de base, destinée à enrayer la diminution du cheptel ovin et à maintenir le niveau de production actuel ; 2° Une aide ovine complémentaire favorisant les troupeaux moyens de brebis, destinée à lutter contre la disparition des élevages ; 3° Une aide ovine complémentaire pour les élevages ovins en contractualisation ou vente directe, destinée à soutenir les exploitations s'assurant du débouché de leur production ; 4° Une aide ovine complémentaire pour les élevages ovins engagés dans des filières sous signe de qualité, ou ayant une productivité supérieure ou détenus par des nouveaux producteurs, destinée à soutenir les exploitations améliorant la commercialisation de leurs produits par des signes de qualité ou améliorant leur productivité et à soutenir les éleveurs débutant un élevage ovin () ". Aux termes de l'article D. 615-42 du même code : " Un arrêté du ministre chargé de l'agriculture détermine les conditions d'application de l'article D. 615-41, notamment, les critères d'éligibilité des soutiens couplés aux productions animales et détermine, en ce qui concerne les aides de base, la période de détention obligatoire des animaux sur l'exploitation () ". 
 10. Aux termes de l'article 5 de l'arrêté ministériel du 16 octobre 2015 :  " transfert d'exploitation après le dépôt de la demande unique. En application de l'article D. 615-4 du code rural et de la pêche maritime, si une exploitation agricole est transférée en totalité par un bénéficiaire à un autre après l'introduction de la demande unique et avant que toutes les conditions d'octroi de l'aide ou du soutien n'aient été remplies, aucune aide ni aucun soutien ne sont accordés au repreneur pour l'exploitation transférée. L'aide ou le soutien sont accordés au cédant. Le cédant informe la direction départementale chargée de l'agriculture du département dans lequel se situe le siège de l'exploitation du transfert de l'exploitation dès qu'il a connaissance du transfert et au plus tard avant le 15 mai de l'année suivante ". 
 11. Aux termes de l'article 6 de l'arrêté ministériel du 16 octobre 2015 : " Définition de la période de détention obligatoire. Pour l'aide ovine de base et l'aide caprine de base, la période de détention obligatoire (PDO) correspond à une période de cent jours à compter du lendemain de la date limite de dépôt de la demande d'aide (hors " dépôt tardif ") ". Aux termes de l'article 7 de cet arrêté : " Conditions d'accès à l'aide ovine de base. Le demandeur s'engage à maintenir sur son exploitation, pendant la période de détention obligatoire telle que définie à l'article 5 du présent arrêté, un effectif d'animaux éligibles au moins égal à celui pour lequel l'aide est demandée. Une brebis est une femelle de l'espèce ovine correctement identifiée qui, au plus tard au dernier jour de la période de détention obligatoire, a atteint l'âge d'un an ou a mis bas au moins une fois. Elle est éligible si elle est correctement identifiée selon les modalités de la réglementation en vigueur. Une agnelle est une femelle de l'espèce ovine qui, au plus tard au dernier jour de la période de détention obligatoire, n'a pas atteint l'âge d'un an ou n'a pas mis bas. Elle est potentiellement éligible si elle est née et a été identifiée, selon les modalités de la réglementation en vigueur, au plus tard le 31 décembre de l'année précédant la demande d'aide ovine de base. Le nombre minimal de brebis éligibles pour lequel une demande d'aide ovine de base est introduite est fixé à 50. Le demandeur doit respecter un ratio de productivité pour son cheptel ovin, correspondant au quotient du nombre d'agneaux vendus en année civile " n - 1 " par l'effectif de brebis présent au 1er janvier de la même année. Ce ratio doit être supérieur ou égal à 0,4 agneau par brebis. On entend par " agneau vendu ", un agneau de moins d'un an qui est sorti vivant de l'exploitation. Afin d'éviter de comptabiliser plusieurs fois un même animal, les agneaux à prendre en compte pour le calcul du ratio, sont ceux qui sont nés sur l'exploitation. Au cours de la PDO, le demandeur peut, pour maintenir son effectif engagé, remplacer des animaux éligibles engagés et sortis de son exploitation soit par des brebis éligibles soit, dans la limite de 20 % de l'effectif total déterminé, par des agnelles potentiellement éligibles. Le demandeur informe la direction départementale chargée de l'agriculture de tous les remplacements par des brebis entrant sur l'exploitation et par des agnelles. Si le ratio de productivité est respecté, le nombre d'animaux primés est égal au nombre d'animaux éligibles. ". 
 12. Il ressort des pièces du dossier que Mme D a repris l'exploitation agricole de son époux à compter du 1er janvier 2016. Ce transfert a été enregistré à l'établissement départemental de l'élevage (EDE) le 3 mars 2016 après la campagne de télédéclaration avec effet au 1er janvier 2016. Les époux D ont manqué à leur obligation en n'informant pas la DDT de ce transfert d'exploitation dans les 10 jours, ce qui aurait permis à l'administration d'étudier le maintien éventuel des aides ovines au profit de Mme D. 
 13. En outre, un nouveau transfert de ce troupeau d'ovins est intervenu le 1er mai 2016 au profit du GAEC de la Ferme le Mas en méconnaissance de la période de détention obligatoire (PDO) du troupeau qui s'étend du 1er février au 11 mai 2016 et sans que la DDT de la Drôme n'en soit informée. Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la circonstance que, le 6 novembre 2019, la date de cessation d'activité de Mme D, initialement déclarée au 30 avril 2016, a été fixée à leur demande au 12 mai 2016. 
 14. Aux termes de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué. La sanction peut toutefois être prononcée, sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation, en cas de mauvaise foi ou de fraude () ". 
 15. Le rejet d'une demande d'aide PAC ne constitue pas une sanction mais se fonde sur la méconnaissance de la condition d'octroi d'une subvention accordée par une personne publique. Dès lors, M. et Mme D ne peuvent utilement se prévaloir du droit à l'erreur reconnu par les dispositions du premier alinéa de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 16. Il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que la DTT de la Drôme a reproché à M. D, dans sa lettre de fin d'instruction du 27 mars 2019, des manquements à son obligation d'information de l'administration des transferts de l'exploitation et, corrélativement, à l'obligation de détention du troupeau pendant la durée de la période obligatoire. 
 17. Toutefois, lorsque l'autorité compétente constate la méconnaissance d'une condition à laquelle l'octroi d'une subvention a été subordonnée, il lui appartient, sans préjudice des mesures qui s'imposent en cas de constat d'une irrégularité au regard du droit de l'Union européenne, d'apprécier les conséquences à en tirer, de manière proportionnée eu égard à la teneur de cette méconnaissance, sur la réduction ou le retrait de la subvention en cause. 
 18. Le moyen tiré de la disproportion ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la décision préfectorale en litige qui se borne à vérifier que les conditions ouvrant droit à l'aide sont ou non remplies. Seule l'ASP, tirant les conséquences de cette décision, dispose d'un pouvoir d'appréciation des conséquences d'une réduction ou d'un retrait. Ainsi qu'il a été dit au point 6, les conclusions des requérants contre l'ordre de recouvrement sont irrecevables. Par suite, et sans que son bien-fondé puisse être examiné, le moyen tiré de la disproportion de la restitution doit être écarté. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. et Mme D doit être rejetée. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande de l'ASP au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme D est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par l'ASP sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B D et Mme C D, à l'agence de services et de paiement et à la ministre de l'Agriculture, de la Souveraineté alimentaire et de la Forêt. Copie en sera adressée au préfet de la Drôme. 
 Délibéré après l'audience du 12 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Triolet, présidente, 
 M. Ban, premier conseiller.  
 Mme Rogniaux, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 février 2025. 
   
 Le rapporteur, 
 J-L. Ban 
 La présidente, 
 A. Triolet        
 La greffière, 
 J. Bonino 
 La République mande et ordonne à la ministre de l'Agriculture, de la Souveraineté alimentaire et de la Forêt, en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.