TA78 · 1ère chambre — 25 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 20 avril 2022, M. Olivier Vagneux demande au tribunal d'annuler les articles 4-1 al. 1, 4-2, 5 al. 2, 3, 4 et 6, 16 al. 4, 19 al. 2, 20 al. 2, 28-4 al. 5, 32 al. 6, 33 et 34 du nouveau règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Savigny-sur-Orge adopté par délibération du 24 mars 2022. 
 Il soutient que : 
 - l'article 4-1, relatif aux affaires soumises à délibération, qui prévoit que si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut être consulté à la mairie par tout conseiller sur demande écrite adressée au secrétariat général par courrier électronique à l'adresse " secretariatgeneral@savigny.org " méconnaît l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration, les articles L. 114-1 et L. 114-1-1 du code de l'action sociale et des familles et les principes constitutionnels d'égalité d'accès au service public, de continuité du service public et d'égalité devant la loi ; 
 - l'article 4-2 qui prévoit que toute question, demande d'information complémentaire ou intervention d'un membre du conseil municipal auprès de l'administration communale devra se faire sous couvert du maire ou de l'adjoint délégué méconnaît l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 
 - les alinéas 2, 3, 4 et 6 de l'article 5 réglementant les questions orales méconnaissent l'article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958, l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'alinéa 4 de l'article 16 est entaché d'erreur de droit en ce qu'il prévoit que les informations données par le maire à l'occasion du débat d'orientation budgétaire ne pourront être opposées lors du vote du budget ; 
 - l'alinéa 2 de l'article 19 méconnaît l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, les articles L. 114-1 et L. 114-1-1 du code de l'action sociale et des familles et les principes du code des relations entre le public et l'administration et de la jurisprudence administrative en ce qu'il conditionne le droit de proposition d'inscription de délibération à l'ordre du jour du conseil municipal à l'utilisation d'une procédure dématérialisée ; 
 - l'alinéa 2 de l'article 20 méconnaît l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, les articles L. 114-1 et L. 114-1-1 du code de l'action sociale et des familles et les principes du code des relations entre le public et l'administration et de la jurisprudence administrative en ce qu'il conditionne le droit de proposition d'inscription de délibération à l'ordre du jour du conseil municipal à l'utilisation d'une procédure dématérialisée ; 
 - l'alinéa 5 de l'article 28-4 est entaché d'un défaut de base légale en ce qu'il interdit l'enregistrement des débats des séances des commissions municipales ; 
 - l'article 32 est entaché d'erreur de droit en ce qu'il conditionne l'exercice du droit d'expression des élus dans les supports municipaux à l'utilisation d'un message électronique ou d'un support dématérialisé ; 
 - l'article 33 méconnaît l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen en ce qu'il concerne uniquement les élus d'opposition ; 
 - l'article 34 méconnaît l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors qu'il fait obstacle à la communication d'informations obtenues dans le cadre du mandat. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 25 juillet 2023, la commune de Savigny-sur-Orge, représentée par Me Aderno, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. A une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens présentés à l'appui de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lutz,  
 - les conclusions de Mme Winkopp-Toch, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Chevandier, représentant la commune de Savigny-sur-Orge. 
 Une note en délibéré a été enregistrée pour M. Olivier Vagneux le 22 mars 2024, et n'a pas été communiquée.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. Olivier Vagneux, conseiller municipal d'opposition de la commune de Savigny-sur-Orge, demande au tribunal d'annuler les articles 4-1 al. 1, 4-2, 5 al. 2, 3, 4 et 6, 16 al. 4, 19 al. 2, 20 al. 2, 28-4 al. 5, 32 al. 6, 33 et 34 du nouveau règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Savigny-sur-Orge adopté par délibération du 24 mars 2022. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne l'article 4-1 du règlement intérieur : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". L'article 4-1 du règlement intérieur dispose que : " Conformément à l'article L. 2121-12 du CGCT, si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut être consulté à la mairie par tout conseiller sur demande écrite adressée au secrétariat général par courrier électronique à l'adresse suivante : secretariatgeneral@savigny.org ". 
 3. L'article contesté prévoit que les élus du conseil municipal peuvent consulter les dossiers, projets de contrats ou de marchés en mairie faisant l'objet d'un point à l'ordre du jour du conseil municipal sur demande écrite adressée au secrétariat général par courriel. Eu égard au public de conseillers municipaux concerné par cette disposition, à la simplicité de la démarche, par simple courriel adressé à une adresse fonctionnelle, et à l'objet de cette disposition qui vise à simplifier le traitement des demandes de consultation, le règlement intérieur pouvait édicter une telle procédure sans porter atteinte au droit à l'information des conseillers municipaux. 
 4. En deuxième lieu, si M. A fait valoir que cet article méconnaît l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ces dispositions constitutionnelles, qui garantissent le droit des citoyens de demander compte à tout agent public de son administration n'ont ni pour objet ni pour effet de garantir un droit des membres des conseils municipaux à accéder aux documents concernant un contrat ou un marché soumis à leur vote, ces derniers tenant au demeurant de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités locales le droit d'être informés des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. Par ailleurs, le moyen tiré de la méconnaissance des principes constitutionnels d'égalité d'accès au service public, de continuité du service public et d'égalité devant la loi n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 
 5. En troisième lieu, M. A, qui soutient que l'article contesté méconnaît les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ne se prévaut d'aucun droit ou liberté reconnu par la convention à la jouissance desquels la disposition contestée du règlement intérieur porterait atteinte de manière discriminatoire. 
 6. En quatrième lieu, aux termes de l'article 1er du code des relations entre le public et l'administration : " Le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables ". Il résulte de ces dispositions que l'article L. 311-9 de ce code, qui fixe les modalités d'accès aux documents administratifs, n'est pas applicable en matière d'accès des membres des conseils municipaux aux documents concernant un contrat ou un marché soumis à leur vote, régi par les dispositions spécifiques du code général des collectivités territoriales. 
 7. En cinquième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives aux droits des personnes handicapées est inopérant à l'encontre des dispositions d'un règlement intérieur fixant les modalités de consultation, par les conseillers municipaux, des contrats ou marchés soumis à leur vote. 
 En ce qui concerne l'article 4-2 du règlement intérieur : 
 8. L'article 4-2 du règlement intérieur dispose que : " Toute question, demande d'information complémentaire ou intervention d'un membre du conseil municipal auprès de l'administration communale, devra se faire sous couvert du maire ou de l'adjoint délégué ". Si M. A se prévaut de la méconnaissance de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ces dispositions constitutionnelles, qui garantissent le droit des citoyens de demander compte à tout agent public de son administration, sont sans incidence sur le droit à l'information des élus locaux et ne peuvent donc être utilement invoquées à l'encontre de l'article contesté. 
 En ce qui concerne les alinéas 2, 3, 4 et 6 de l'article 5 du règlement intérieur : 
 9. Aux termes des alinéas 2, 3, 4 et 6 de l'article 5 du règlement intérieur : " () Les questions orales ne doivent pas excéder deux minutes. Elles ne peuvent être suivies d'un débat sur le thème abordé, ni d'un vote de quelque nature que ce soit. / Chaque groupe politique bénéficie de la possibilité de poser quatre questions orales par séances du Conseil. Il appartient à chaque groupe de réguler le choix des questions. / Chaque élu municipal non-inscrit dans un groupe bénéficie de la possibilité de poser deux questions orales par séance du Conseil. / () Le texte de chaque question orale devra être transmis au secrétariat général à l'adresse suivante : secretariatgeneral@savigny.org, au plus tard deux jours francs avant la séance du Conseil municipal et fait l'objet d'un accusé réception () ". 
 10. D'une part, aux termes de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal. / A la demande d'un dixième au moins des membres du conseil municipal, un débat portant sur la politique générale de la commune est organisé lors de la réunion suivante du conseil municipal. / L'application du deuxième alinéa ne peut donner lieu à l'organisation de plus d'un débat par an ". Il résulte de ces dispositions que les conseillers municipaux tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée municipale appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés et de s'exprimer sur tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir pleinement leur mandat. Ce droit comporte, sous réserve de la police de l'assemblée exercée par le maire, celui pour chaque conseiller de pouvoir s'exprimer sur les affaires inscrites avec débat à l'ordre du jour du conseil municipal. Toutefois, l'exercice de ce droit est réglementé par le règlement intérieur de l'assemblée délibérante. Les restrictions apportées par celui-ci à la liberté d'expression des élus doivent être justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal. 
 11. En premier lieu, le temps consacré aux questions orales, lesquelles ont pour objet de donner aux élus des informations sur des points précis, pendant une séance du conseil municipal, ne saurait empiéter de façon exagérée sur le temps qui doit être consacré à la discussion et à l'adoption des délibérations prévues à l'ordre du jour de ladite séance. Par suite, et au regard par ailleurs des dispositions de l'article 15 qui autorisent quinze minutes d'intervention par orateur sur chaque affaire appelée à l'ordre du jour, le règlement intérieur n'a pas porté atteinte à la liberté d'expression des conseillers municipaux en restreignant à deux minutes le temps accordé aux élus pour lire le texte de leur question orale. 
 12. En deuxième lieu, ni les dispositions précitées de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, ni aucune autre disposition législative ou règlementaire n'impose l'organisation d'un débat autour d'une question orale et de la réponse qui lui est apportée. En tout état de cause, l'absence d'un tel débat ne porte pas atteinte, par elle-même, au droit d'expression reconnu à l'ensemble des conseillers municipaux. 
 13. En troisième lieu, en prévoyant que le texte des questions orales est transmis uniquement par courriel adressé à une adresse fonctionnelle, le règlement intérieur n'a pas, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 3, porté atteinte aux droits et prérogatives des élus. 
 14. En quatrième lieu, chaque conseiller municipal dispose du droit personnel de s'exprimer sur les affaires de la commune et aucune disposition législative ou réglementaire n'impose aux membres d'un conseil municipal de constituer ou d'appartenir à un groupe d'élus pour l'exercice de ce droit. En limitant à quatre par groupe d'élus le nombre de questions orales pouvant être posées lors de chaque séance du conseil municipal, et en prévoyant la possibilité de poser deux questions orales au bénéfice des conseillers municipaux non-inscrits dans un groupe, la commune de Savigny-sur-Orge n'a pas porté atteinte au droit que détiennent personnellement les conseillers municipaux de poser des questions orales en vertu de l'article L. 2121-19 précité du code général des collectivités territoriales.  De plus, le principe d'égalité entre les élus ne fait pas obstacle à ce que les conseillers municipaux membres d'un groupe ou non-inscrits, qui ne se trouvent pas dans une situation identique, se voient appliquer des règles différentes. 
 15. D'autre part, il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées du règlement intérieur ne portent pas atteinte au droit d'expression des conseillers municipaux. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 et de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen doit donc être écarté.  
 En ce qui concerne l'alinéa 4 de l'article 16 du règlement intérieur :  
 16. Aux termes de l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales : " Le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal. / Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique. / Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa du présent article comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il est transmis au représentant de l'Etat dans le département et au président de l'établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre ; il fait l'objet d'une publication. Le contenu du rapport ainsi que les modalités de sa transmission et de sa publication sont fixés par décret () ". L'alinéa 4 de l'article 16 du règlement intérieur dispose que : " Les informations données par le maire à l'occasion du débat d'orientation budgétaire revêtent un caractère purement prévisionnel. Elles ne pourront en aucun cas être opposées lors du vote du budget ". 
 17. Le débat d'orientation budgétaire prévu par l'article L. 2312-1 précité a pour objet de préparer la discussion sur l'adoption du budget et de mettre ainsi à même les conseillers municipaux de disposer en temps utile des informations nécessaires à l'expression pertinente de leur point de vue sur les orientations budgétaires de la commune préalablement à la décision qu'ils devront ensuite prendre en toute connaissance de cause lors de leur vote sur le budget primitif. Toutefois, au regard du caractère nécessairement prévisionnel de l'exercice, les dispositions du règlement intérieur prévoyant que les informations communiquées lors du débat d'orientation budgétaire ne peuvent être opposées lors du vote du budget ne sont pas entachées d'erreur de droit. 
 En ce qui concerne l'alinéa 2 de l'article 19, l'alinéa 2 de l'article 20 et l'article 32 du règlement intérieur : 
 18. M. A conteste ces dispositions en ce qu'elles conditionnent respectivement le droit de proposition d'inscription de délibération à l'ordre du jour du conseil municipal, le droit de proposition d'un vœu ou d'une motion présentant un intérêt communal ou local et l'exercice du droit d'expression des élus dans les supports municipaux à l'utilisation d'une procédure dématérialisée. Toutefois, les moyens soulevés à l'encontre de ces dispositions devront être écartés pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 3 à 7 du présent jugement. 
 En ce qui concerne l'alinéa 5 de l'article 28-4 du règlement intérieur : 
 19.  Aux termes des dispositions de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales : " Les séances des conseils municipaux sont publiques. / () Sans préjudice des pouvoirs que le maire tient de l'article L. 2121-16, ces séances peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle. " Le code ne prévoit pas de disposition similaire pour les séances des commissions municipales prévues par l'article L.2121-22 du code aux termes duquel : " Le conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d'étudier les questions soumises au conseil soit par l'administration, soit à l'initiative d'un de ses membres. / Elles sont convoquées par le maire, qui en est le président de droit, dans les huit jours qui suivent leur nomination, ou à plus bref délai sur la demande de la majorité des membres qui les composent. Dans cette première réunion, les commissions désignent un vice-président qui peut les convoquer et les présider si le maire est absent ou empêché. / Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions, y compris les commissions d'appel d'offres et les bureaux d'adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus au sein de l'assemblée communale ". 
 20. Si M. A critique l'alinéa 5 de l'article 28-4 du règlement intérieur qui dispose qu' " Aucun enregistrement des débats et aucune retransmission publique des débats sur quelque support que ce soit ne sont autorisés pendant les réunions des commissions à l'exception des enregistrements réalisés par l'administration dans le but de rédiger le compte-rendu synthétique des débats de la commission ", aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général, n'impose la publicité des séances et des travaux des commissions créées par le conseil municipal.  Le moyen tiré de l'illégalité de cette disposition doit être écarté.  
 En ce qui concerne l'article 33 du règlement intérieur : 
 21. L'article 33 du règlement intérieur, qui prévoit un droit à copie des documents nécessaires à l'exercice du mandat au bénéfice des seuls conseillers municipaux d'opposition, méconnaît le principe d'égalité entre les élus et doit en conséquence être annulé. 
 En ce qui concerne l'article 34 du règlement intérieur : 
 22. L'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dispose que : " La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ". L'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantit également la liberté d'expression sous réserve des limitations et restrictions prévues par la loi. Aux termes de l'article 34 du règlement intérieur : " Les conseillers municipaux ne communiquent des renseignements obtenus dans l'exercice de leurs mandats ou ne diffusent pas des documents préparatoires qui ne sont pas mis à la disposition du public. Ils reconnaissent et respectent le caractère confidentiel de ces informations. / Cette reconnaissance et obligation perdurent même lorsque le conseiller municipal a cessé d'occuper sa fonction ". 
 23. L'obligation générale de confidentialité prévue à l'article 34, qui n'est prévue par aucune disposition législative ou réglementaire, ainsi que l'interdiction de diffuser tout document préparatoire obtenu dans l'exercice du mandat, portent atteinte de manière disproportionnée à la liberté d'expression des conseillers municipaux, qui s'exerce sous leur responsabilité propre et qui concourt directement à l'exercice de la démocratie locale, et aux droits que les élus tiennent de leur mandat. Dans ces conditions, le requérant est fondé à demander l'annulation de l'article 34 du règlement intérieur contesté. 
 Sur les frais liés au litige : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par la commune de Savigny-sur-Orge au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'article 33 et l'article 34 du règlement intérieur de la commune de Savigny-sur-Orge sont annulés. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. Olivier Vagneux et à la commune de Savigny-sur-Orge. 
 Délibéré après l'audience du 11 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Sauvageot, présidente, 
 - Mme Lutz, première conseillère, 
 - Mme Degorce, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mars 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. Lutz La présidente, 
 Signé 
 J. Sauvageot 
 La greffière, 
 Signé 
 C. Delannoy 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 2203173