TA67 · 7ème chambre — 16 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires en réplique, enregistrés les 20 mai 2022, 10 octobre 2023, 8 mars 2024 et 6 juin 2024, la Fondation Saint-François, représentée par la SELAS Olszak et Levy, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 22 mars 2022 par lequel le maire de Haguenau a refusé de lui délivrer un permis de construire un plateau de consultations orthoptiste ophtalmologie sur un terrain situé 33 rue des aviateurs ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Haguenau une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La Fondation Saint-François soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un vice d'incompétence ;  
 - c'est à tort que le maire de Haguenau a, pour refuser de lui délivrer le permis de construire sollicité, estimé que son projet, qui consiste à édifier un équipement d'intérêt collectif, méconnaît les dispositions de l'article 1 UX du règlement du plan local d'urbanisme telles qu'éclairées par le rapport de présentation, dès lors que ce rapport n'était pas opposable à la demande de permis de construire un bâtiment d'intérêt collectif à caractère sanitaire et qu'à supposer même que ce rapport était opposable, ses dispositions ne font en tout état de cause pas obstacle à l'implantation d'un bâtiment médical en zone UXa ; 
 - la demande de substitution de motifs présentée par la commune doit être rejetée, dès lors que les motifs que la commune de Haguenau demande de substituer sont entachés d'illégalité et qu'à défaut, il lui appartenait de prévoir dans l'autorisation d'urbanisme une prescription relative au recueil des eaux pluviales dans un réseau distinct aux caractéristiques permettant son raccordement à un réseau séparatif et à la mise en place d'un dispositif de gestion des eaux pluviales générées sur les emplacements de stationnement et les espaces verts créés. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 septembre 2023, 24 octobre 2023, 12 avril 2024 et 25 juin 2024, la commune de Haguenau, représentée par la SELARL Soler-Couteaux et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la fondation requérante en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune de Haguenau soutient que : 
 - les moyens soulevés par la Fondation Saint-François ne sont pas fondés ;  
 - à défaut, elle est fondée à solliciter une substitution de motifs tirée d'une part de ce que le projet méconnaît les dispositions des 2.2 et 2.3 de l'article 4 UX du règlement du plan local d'urbanisme de Haguenau et, d'autre part, de la méconnaissance de l'article 12 UX de ce règlement. 
 La clôture d'instruction immédiate a été prononcée par une ordonnance du 2 août 2024. 
 En application de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, par un courrier du 10 décembre 2024, le tribunal a informé les parties de ce qu'il était susceptible de prononcer d'office une injonction de délivrance d'un permis de construire à la Fondation Saint-François en raison de l'illégalité de l'arrêté du 22 mars 2022. 
 Par un courrier enregistré le 13 décembre 2024, la commune de Haguenau a présenté ses observations en réponse au courrier du tribunal du 10 décembre 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Malgras, 
 - les conclusions de M. Pouget-Vitale, rapporteur public, 
 - les observations de Me Olszak, avocat de la Fondation Saint-François, 
 - et les observations de Me Huck, avocat de la commune de Haguenau. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une demande déposée le 23 février 2022, la Fondation Saint-François a sollicité la délivrance d'un permis de construire portant sur l'édification d'un bâtiment destiné à accueillir un cabinet de consultation orthoptiste et ophtalmologique d'une surface de plancher de 196,04 m², sur un terrain cadastré section CP parcelles n° 177, n° 255, n° 256, n° 321, n° 323, n° 353 et n° 355 situé 33 rue des aviateurs à Haguenau, en zone UXa du règlement graphique du plan local d'urbanisme. Par un arrêté du 22 mars 2022 dont la Fondation Saint-François demande l'annulation, le maire de Haguenau a refusé la délivrance de ce permis.  
 Sur la légalité de l'arrêté attaqué : 
 En ce qui concerne le vice d'incompétence : 
 2. L'article L. 422-1 du code de l'urbanisme dispose que : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme () ". L'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales dispose en outre que : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal () ". Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa version en vigueur à la date à laquelle a été pris l'arrêté de délégation : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage () ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département () ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 2 juillet 2021, affiché en mairie et transmis au représentant de l'Etat le 13 juillet 2021, le maire de Haguenau a délégué ses fonctions et sa signature à Mme A, adjointe, pour les affaires relevant de l'urbanisme. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que Mme A, signataire de l'arrêté attaqué, ne bénéficiait d'aucune délégation de compétence à cette fin. 
 En ce qui concerne la légalité des motifs de refus de permis de construire : 
 S'agissant du motif initial de l'arrêté attaqué : 
 4. Pour refuser de délivrer à la fondation Saint-François le permis de construire sollicité, le maire de la commune de Haguenau s'est fondé sur la circonstance que le projet en litige était interdit par principe en zone UX et n'entrait pas dans le champ des exceptions à cette règle et en particulier celle prévue pour les constructions et installations destinées aux services publics ou d'intérêt collectif énoncée au point 3 de l'article 1 UX du règlement du plan local d'urbanisme, telle qu'éclairée par le rapport de présentation, lequel restreint ce champ aux constructions répondant à un besoin lié au fonctionnement de la zone d'activités ou à un besoin de cadre urbain spécifique. 
 5. D'une part, si les indications contenues dans le rapport de présentation d'un plan local d'urbanisme ne sont pas, par elles-mêmes, opposables pour la délivrance d'une autorisation d'urbanisme, elles peuvent être prises en considération par le juge pour interpréter les dispositions d'un règlement du plan local d'urbanisme, lorsque cette interprétation ne ressort pas clairement de la seule lecture du texte de ces dispositions.  
 6. Aux termes de l'article 1 UX du règlement du plan local d'urbanisme de Haguenau, dans sa rédaction applicable au litige : " () Sont interdites les constructions et installations à usage d'équipements collectifs sauf : - lorsqu'elles sont à usage de service, de restauration ou de sports et qu'elles sont en lien avec la présence des activités de la zone concernée, - lorsqu'elles sont à usage cultuel et en lien avec activité cultuelle existante à la date d'approbation du présent PLU. - les constructions et installations destinées aux services publics ou d'intérêt collectif ". Il résulte clairement de ces dispositions que les constructions et installations destinées aux services publics ou d'intérêt collectif sont autorisées sans restriction en zone UX, sans qu'il soit besoin de prendre en considération les indications contenues dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme pour les interpréter. 
 7. D'autre part, aux termes de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Les destinations de constructions sont : 1° Exploitation agricole et forestière ; 2° Habitation ; 3° Commerce et activités de service ; 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ". Aux termes de l'article R. 151-28 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : () 4° Pour la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ; () ". L'article 4 de l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu précise que : " La destination de construction " équipements d'intérêt collectif et services publics " prévue au 4° de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme comprend les six sous-destinations suivantes : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public. () La sous-destination " établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale " recouvre les équipements d'intérêts collectifs destinés à l'enseignement ainsi que les établissements destinés à la petite enfance, les équipements d'intérêts collectifs hospitaliers, les équipements collectifs accueillant des services sociaux, d'assistance, d'orientation et autres services similaires () ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige, porté par la clinique Saint-François gérée par la fondation requérante, reconnue d'utilité publique, en partenariat avec les hôpitaux universitaires de Strasbourg, consiste à construire un centre de consultation ophtalmologique susceptible d'accueillir simultanément une vingtaine de patients atteints de déficiences visuelles, motrices ou auditives en consultation ponctuelle et en hospitalisation de jour d'une durée maximum de douze heures, sur le territoire d'une commune qui, au demeurant, rencontre, selon l'agence de traitement de l'information hospitalière, un taux de fuite de 32,3 % en 2022 et, selon le courrier rédigé le 23 février 2024 par les professeurs Gaucher et Sauer, praticiens hospitaliers au pôle d'activité spécialités médicales ophtalmologie des hôpitaux universitaires de Strasbourg, un déficit majeur de l'offre de soins de secteur 1 en ophtalmologie et chirurgie ophtalmologique. Eu égard aux définitions énoncées au point précédent, cette construction doit être regardée comme une installation assurant un service d'intérêt général destiné à répondre à un besoin collectif de la population et par suite, comme un équipement d'intérêt collectif. 
 9.  Compte-tenu de ce qui a été dit aux points 5 à 8, et dès lors que les constructions et installations destinées aux services publics ou d'intérêt collectif sont autorisées en zone UX, la requérante est fondée à soutenir que le motif de refus retenu par le maire, tiré de la méconnaissance par son projet de l'article 1 UX du plan local d'urbanisme de Haguenau, est entaché d'illégalité. 
 S'agissant de la substitution de motifs demandée : 
 10. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant 
 le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est 
 légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ne font pas, par elles-mêmes, obstacle à ce que l'administration qui a refusé un permis de construire invoque devant le juge un motif autre que ceux qu'elle a opposés dans la décision de refus.  
 11. La commune de Haguenau fait valoir que le projet en litige méconnait d'une part les dispositions des 2.2 et 2.3 de l'article 4 UX du règlement du plan local d'urbanisme de Haguenau et, d'autre part, celles de l'article 12 UX de ce règlement. 
 12. En premier lieu, aux termes de l'article 12 UX relatif au stationnement, dans sa rédaction applicable au litige : " () 2. La surface à réserver par véhicule de tourisme est de 12,5 m² au moins, non compris les dégagements. Cette surface est à majorer de 32 % pour les emplacements pour les véhicules des personnes handicapées. / Chaque place doit pouvoir bénéficier du dégagement nécessaire à son utilisation. La largeur des emplacements créés ne peut être inférieure à 2,50 m (3,30 m pour ceux réservés aux personnes handicapées). / De façon générale, les dimensions des emplacements devront leur permettre de répondre à leur destination. / En cas de décimale, le nombre de places est arrondi à l'unité supérieure () ". 
 13. Il ressort des pièces jointes au dossier de demande de permis de construire en litige que le projet litigieux prévoit la création de 15 places de stationnement dont 1 place affectée aux personnes handicapées. La notice descriptive du projet prévoit une dimension de 5 x 3,3 mètres pour cet emplacement PMR, soit une surface de 16,5 m2 et une largeur minimale de 3,3 mètres, conformes aux exigences de l'article 12 UX précité. Cette largeur est d'ailleurs confirmée par la notice d'accessibilité handicapés jointe au dossier de demande de permis de construire. Si la commune de Haguenau soutient que le plan de masse joint au dossier de demande de permis de construire matérialise un emplacement pour les véhicules des personnes handicapées de dimension moindre, avec une largeur de seulement 3 mètres, soit une surface de 15 m2 inférieure aux 16,5 m2 requis par les dispositions du plan local d'urbanisme citées au point précédent, elle ne l'établit pas. Dans ces conditions, la commune de Haguenau n'est pas fondée à soutenir que le projet méconnaît les dispositions de l'article 12 UX du règlement du plan local d'urbanisme et que ce motif pouvait être substitué au motif initial, lui-même entaché d'illégalité, figurant dans l'arrêté. 
 14. En second lieu, aux termes de l'article 4 UX relatif à la desserte par les réseaux, dans sa rédaction applicable au litige : " () 2. Réseaux d'assainissement () 2.2. Les dispositifs de gestion des eaux pluviales (avec ou sans admission au réseau public d'assainissement) sont obligatoires. Ils concernent aussi bien les eaux pluviales générées sur les espaces communs (voirie, place, parking, voire espaces verts) que celles des lots, parcelles, terrains et constructions 2.3. Les eaux pluviales doivent être recueillies dans un réseau distinct dont les caractéristiques doivent permettre son raccordement à un réseau séparatif. Il en est de même en l'absence de réseau public séparatif, afin de permettre son branchement ultérieur () ". 
 15. La commune de Haguenau soutient que le projet, en se bornant à prévoir que les eaux pluviales provenant de la toiture seront reprises " sur le réseau EP existant ", n'a prévu aucun système de recueil dans un réseau distinct dont les caractéristiques permettront son raccordement à un réseau séparatif, ni aucun dispositif de gestion des eaux pluviales générées sur les emplacements de stationnement et les espaces verts créés. 
 16. D'une part, il ne ressort ni des mentions portées sur le plan de masse PC2, ni d'aucune autre pièce jointe au dossier de demande de permis de construire et notamment pas de la notice descriptive, que les eaux pluviales générées dans le cadre du projet seront recueillies dans un réseau distinct dont les caractéristiques permettent le raccordement ultérieur à un réseau séparatif. D'autre part, le dossier de demande de permis de construire ne prévoit aucun dispositif de gestion des eaux pluviales générées sur les emplacements de stationnement et les espaces verts créés. Par suite, le projet n'est pas conforme aux dispositions de l'article 4 UX citées au point 14. 
 17. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que le maire de Haguenau aurait pris la même décision s'il s'était fondé initialement sur ce motif de refus, dès lors notamment que cette irrégularité pouvait faire l'objet d'une prescription de nature à compléter le projet pour le rendre légal sur ce point. 
 18. Compte-tenu de ce qui a été énoncé aux points 10 à 17, la demande de substitution de motif de la commune de Haguenau doit être écartée. 
 19. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la Fondation Saint-François est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 22 mars 2022 par lequel le maire de Haguenau a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. 
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Il y a lieu, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune de Haguenau le paiement de la somme de 1 500 euros à la Fondation Saint-François au titre des frais liés au litige. 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en revanche obstacle à ce que soit mise à la charge de la Fondation Saint-François qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Strasbourg demande au titre des frais liés au litige. 
 D E C I D E : 
 Article 1 : L'arrêté du 22 mars 2022 portant refus de permis de construire est annulé. 
 Article 2 : La commune de Haguenau versera à la Fondation Saint-François une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions de la commune de Haguenau présentées au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la Fondation Saint-François et à la commune de Haguenau. Copie en sera adressée à la préfète du Bas-Rhin. 
 
 
 Délibéré après l'audience du 19 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Dulmet, présidente, 
 Mme Malgras, première conseillère, 
 Mme Eymaron, première conseillère 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 S. MALGRAS 
 La présidente, 
 A. DULMET 
 La greffière, 
 J.  BROSÉ 
 La République mande et ordonne à la préfète du Bas-Rhin, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,