TA21 · 2ème chambre — 18 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 25 décembre 2022, 30 avril, 16 mai et 25 septembre 2023, l'association agréée de pêcheurs professionnels en eau douce des bassins de la Seine et du Nord, représentée par Me Benesty, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 30 juin 2022, par laquelle le préfet de l'Yonne a approuvé le cahier des charges pour l'exploitation du droit de pêche de l'État dans les eaux mentionnées à l'article L. 435-1 du code de l'environnement pour la période du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2027 dans le département de l'Yonne, en tant qu'elle approuve ses articles 48 et 49 ; 
 2°) d'annuler la décision du 25 octobre 2022, par laquelle le préfet de l'Yonne a rejeté son recours gracieux dirigé contre la décision du 30 juin 2022, en tant que celle-ci approuve les articles 48 et 49 du cahier des charges pour l'exploitation du droit de pêche de l'État pour la période du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2027 dans le département de l'Yonne, relatif à la basse Yonne ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - le préfet de l'Yonne était incompétent pour édicter l'interdiction de la pêche professionnelle résultant des articles 48 et 49 du cahier des charges contesté, dès lors qu'aucune disposition ne permet au préfet d'interdire, de manière absolue, pour une période de cinq années et pour un motif de protection de l'environnement, la pêche professionnelle sur une partie d'un cours d'eau, a fortiori dans un document tel que celui en litige, dont l'objet est de définir les conditions d'exercice du droit de pêche de l'État dans le cadre d'une relation contractuelle ; 
 - les dispositions de l'article R. 435-16 du code de l'environnement, auxquelles renvoie le II de l'article R. 435-10, qui définissent l'objet des clauses et conditions particulières du cahier des charges pour l'exploitation de chaque lot, ne permettent pas d'exclure les pêcheurs professionnels du bénéfice d'une location ou d'une licence sur un lot qui n'a pas été mis en réserve suivant la procédure prévue par les articles R. 436-73 à R. 436-76 du même code, comme y procède pourtant l'article 48 du cahier des charges ; 
 - en distinguant les conditions d'exercice de l'activité de pêche et en interdisant certaines d'entre elles, l'article 49 du cahier des charges méconnaît le 2° du II de l'article R. 435-16 du code de l'environnement qui ne prévoit qu'une restriction en fonction du mode d'exploitation (location ou licence) et non des conditions d'exercice (pêche de loisir ou pêche professionnelle) ; 
 - l'article 48 du cahier des charges ne répond pas à l'objectif assigné par le 1° du II de l'article R. 435-16 du code de l'environnement ; 
 - la décision attaquée repose sur une appréciation erronée d'une situation de fait ; la pêche professionnelle n'a plus été réalisée sur la basse Yonne depuis 2016 de sorte qu'elle n'est pas responsable d'une dégradation de l'état de la masse d'eau ; la campagne de pêche électrique réalisée en 2019, qui en outre n'a été réalisée qu'en une seule opération, suivant la technique dite " partielle " et en bateau dans des eaux d'une profondeur de quatre mètres, ne pouvait permettre de déterminer l'état quantitatif des populations, dès lors que cette technique n'a qu'un but qualitatif ; 
 - l'état des lieux du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Seine-Normandie, s'il constate l'impact négatif de la pêche de loisir et des usages récréatifs sur la basse Yonne, ne permet pas de fonder une décision d'interdiction de la pêche professionnelle, d'autant qu'il ne comporte aucune analyse de peuplement ou appréciation quantitative ; le préfet ne pouvait pas davantage se fonder sur la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000, dès lors que le but de cette directive n'est pas la protection de la ressource piscicole, mais celle des masses d'eau ; 
 - en faisant obstacle à l'activité des pêcheurs professionnels en refusant de délivrer des autorisations de pêche sur les lots du domaine public de l'État de la basse Yonne, le préfet de l'Yonne a porté une atteinte manifestement excessive à la liberté d'entreprendre, dès lors que les pêcheurs professionnels se trouvent interdits d'exercer ou de développer leur activité professionnelle ; la décision du préfet n'assure pas une conciliation équilibrée entre la liberté d'entreprendre et les objectifs de protection de l'environnement, eu égard à la durée particulièrement longue, de cinq années, de l'interdiction, à l'absence de compensation financière, en méconnaissance de l'article L. 436-12 du code de l'environnement, à l'absence de toute démonstration scientifique de sa pertinence pour accroître le peuplement des espèces et à l'absence de lien entre la pêche professionnelle et la diminution du peuplement sur la basse Yonne, qui a fait l'objet d'une pollution en 2015 ; la décision en litige prononce une interdiction de pêche professionnelle qui n'est ni en lien avec l'objectif poursuivi de protection de la masse d'eau, ni proportionnée à un besoin identifié. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 14 mars et 19 juillet 2023, le préfet de l'Yonne conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 6 septembre 2023 que cette affaire était susceptible, à compter du 25 septembre 2023, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 4 septembre 2024 par ordonnance du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Irénée Hugez, 
 - et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Dans le cadre du renouvellement général des locations du droit de pêche de l'État au 1er janvier 2023, le préfet de l'Yonne a approuvé le 30 juin 2022 le cahier des charges pour l'exploitation du droit de pêche de l'État dans ce département pour la période du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2027, s'agissant de la basse Yonne, en limitant à la seule pêche aux lignes les modes et procédés de pêche autorisés et en décidant de ne délivrer aucune licence pour la pêche professionnelle ni pour la pêche amateure aux engins et aux filets, " dans l'objectif de préserver le patrimoine piscicole d'un prélèvement inadéquat avec les fonctionnalités biologiques " des lots de la basse Yonne. Par une décision explicite du 25 octobre 2022, ce préfet a rejeté le recours gracieux formé par l'association agréée de pêcheurs professionnels en eau douce (AAIPPED) des bassins de la Seine et du Nord à l'encontre de la décision du 30 juin 2022. Cette association demande au tribunal d'annuler cette décision, en tant qu'elle a approuvé les articles 48 et 49 du cahier des charges pour l'exploitation du droit de pêche de l'État dans le département de l'Yonne pour la période du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2027, relatif à la basse Yonne, et la décision explicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur le cadre juridique applicable : 
 2. Aux termes de l'article L. 435-1 du code de l'environnement : " I - Le droit de pêche appartient à l'Etat et est exercé à son profit : / 1° Dans le domaine public de l'Etat défini à l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure () / II. - Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'exploitation par adjudication, amodiation amiable ou licence, du droit de pêche de l'Etat, et les modalités de gestion des ressources piscicoles du domaine et des cours d'eau et canaux mentionnés aux 1° et 2° du I. () ". Aux termes de l'article R. 435-2 du même code : " Les eaux mentionnées à l'article L. 435-1 sont divisées en lots. / Dans chaque lot, sans préjudice des décisions de mise en réserve, le droit de pêche exercé par les pêcheurs amateurs aux lignes, par les pêcheurs amateurs aux engins et aux filets dans les eaux du domaine public et par les pêcheurs professionnels en eau douce fait l'objet d'exploitations distinctes. ". Aux termes de l'article R. 435-4 de ce code : " Dans les eaux autres que celles définies à l'article R. 435-5, le droit de pêche aux engins et aux filets ne peut être loué qu'à un pêcheur professionnel, membre de l'association agréée départementale ou interdépartementale de pêcheurs professionnels en eau douce dont le ressort territorial couvre le département où est situé le lot. / Il peut également être attribué des licences de pêche aux engins et aux filets aux membres de l'association agréée départementale ou interdépartementale de pêcheurs professionnels en eau douce ainsi qu'aux membres de l'association agréée départementale de pêcheurs amateurs aux engins et aux filets sur les eaux du domaine public. Lorsqu'un locataire de la pêche aux engins et aux filets a été désigné, les licences sont délivrées après que ce locataire a été entendu. ".  
 3. L'article R. 435-10 du code de l'environnement dispose : " I.- Les locataires de droit de pêche et les titulaires de licences s'engagent à se conformer aux prescriptions du cahier des charges pour l'exploitation du droit de pêche de l'Etat, établi par le préfet, après avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques ou, à Saint-Pierre-et-Miquelon, du directeur des finances publiques. / II.- Ce cahier, conforme à un modèle fixé conjointement par le ministre chargé du domaine et par le ministre chargé de la pêche en eau douce, comporte des clauses et conditions générales portant notamment sur : / 1° Les modalités de perception du prix des licences, les modalités de perception et de révision du prix des locations et des licences de pêche aux engins et aux filets attribuées aux pêcheurs professionnels, ainsi que les garanties exigées des locataires ; / ()  5° Les obligations des locataires et des titulaires de licences en ce qui concerne : / a) La surveillance et le balisage des lots de pêche ; / b) La participation à la gestion durable des ressources piscicoles et, à ce titre, à des opérations de repeuplement et de pêche exceptionnelle ; / c) La fourniture de renseignements sur les captures effectuées et la tenue d'un carnet de pêche ; () ". Aux termes de l'article R. 435-16 du même code : " I. - A l'occasion de chaque renouvellement général des locations, le préfet établit la liste des lots, quel que soit l'organisme ou la collectivité gestionnaire du cours d'eau. / II. - Il détermine également les clauses et conditions particulières du cahier des charges pour l'exploitation de chaque lot, après avis, le cas échéant, de l'organisme ou de la collectivité gestionnaire. Ces clauses ont notamment pour objet : / 1° La désignation des lots où l'exercice de la pêche est jugé nécessaire à une gestion rationnelle des ressources piscicoles ; / 2° L'indication, pour les lots mentionnés au 1° du mode d'exploitation retenu, par voie de location ou de licences, et le nombre maximum de licences de chaque catégorie ainsi que celui de compagnons pouvant être désignés en application du 4° du II de l'article R. 435-10 lorsque le lot est loué à un pêcheur professionnel ; / 3° Les restrictions apportées à la nature, au nombre et aux dimensions des engins et des filets ; / 4° La localisation des secteurs où l'emploi des engins et des filets est interdit ; / 5° L'indication, pour les lots mentionnés à l'article R. 435-6, du nombre maximum de licences pouvant être attribuées ; / 6° L'indication, pour l'ensemble des lots, du prix de base des loyers de la pêche aux lignes et, s'il y a lieu, de la pêche aux engins, ainsi que du prix des licences. ".  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. En premier lieu, contrairement à ce que soutient l'association requérante, les dispositions précitées de l'article R. 435-16 du code de l'environnement donnaient compétence au préfet tout à la fois pour déterminer les lots où l'exercice de la pêche est jugé nécessaire à une gestion rationnelle des ressources piscicoles et la localisation des secteurs où l'emploi des engins et des filets est interdit et pour apporter toutes restrictions à la nature, au nombre et aux dimensions des engins et des filets. Ce faisant, le préfet de l'Yonne était compétent pour limiter, sur tout ou partie des lots qu'il a définis à l'article 47 du cahier des charges litigieux et pour la période couverte par celui-ci, la pêche professionnelle aux engins et aux filets, dans un objectif de gestion durable des ressources piscicoles. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du préfet pour approuver les dispositions figurant aux articles 48 et 49 du cahier des charges en litige, qui manque en fait, doit être, pour ce motif, écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 436-73 du code de l'environnement : " Le préfet du département, après avis du directeur régional de l'Office français de la biodiversité, de la fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection des milieux aquatiques et, le cas échéant, de l'association agréée de pêcheurs professionnels en eau douce, peut, par arrêté, instituer des réserves de pêche où toute pêche est interdite pour une durée pouvant aller jusqu'à cinq années consécutives. ". 
 6. Si, comme le soutient l'association requérante, la procédure prévue aux articles R. 436-73 à R. 436-76 du code de l'environnement permet au préfet, après avoir pris les avis prévus par les dispositions précitées, d'instituer des réserves de pêche, où toute pêche, amateure ou professionnelle, est interdite pour une durée pouvant aller jusqu'à cinq années consécutives, les dispositions précitées du 4° du II de l'article R. 435-16 lui permettaient, comme il l'a fait, sur tout ou partie des lots qu'il a définis à l'article 47 du cahier des charges litigieux et pour la période couverte par celui-ci, d'interdire l'emploi des engins et des filets, en l'espèce non par les seuls pêcheurs professionnels, mais également par les pêcheurs amateurs, et d'autoriser la pêche aux lignes. Par suite, le moyen soulevé, tiré de l'erreur de droit qu'aurait commise le préfet de l'Yonne dans l'application de ces dispositions, doit être écarté. 
 7. En troisième lieu, si le 2° du II de l'article R. 435-16 du code de l'environnement prévoit l'indication, dans les clauses et conditions particulières du cahier des charges, de la mention du mode d'exploitation retenu, par voie de location ou de licences, il ne fait nullement obstacle à ce que le préfet, conformément aux 3° et 4° du II du même article, restreigne ou interdise auparavant, pour tout ou partie des lots qu'il a définis, certains modes de pêche, aux engins ou aux filets. En l'espèce, dès lors que le préfet, a entendu interdire la pêche, professionnelle et amateure, aux engins et aux filets, par l'article 49 du cahier des charges litigieux, le mode d'exploitation retenu par lui s'en déduisait, eu égard aux termes précités de l'article R. 435-4 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du 2° du II de l'article R. 435-16 du code de l'environnement ne peut qu'être écarté. 
 8. En quatrième lieu, en constatant, d'une part, que " l'analyse des peuplements piscicoles n'indique aucune surabondance ni déséquilibre d'espèce, mais plutôt un déficit quantitatif important et généralisé " et d'autre part, que " la présence d'espèces indésirables ou susceptibles de créer des déséquilibres biologiques est anecdotique et ne requiert aucune intervention visant à leur régulation ", l'article 48 du cahier des charges litigieux a entendu constater qu'eu égard à la situation particulière de la basse Yonne, l'exercice de la pêche sur ce cours d'eau n'est jugé nécessaire à une gestion rationnelle des ressources piscicoles sur aucun des lots visés à l'article 47. Dans ces conditions, cet article 48 ne méconnaît nullement les dispositions du 1° du II de l'article R. 435-16 du code de l'environnement. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 9. En cinquième lieu, l'interdiction contestée par l'association requérante de la pêche aux engins et aux filets dans l'Yonne est fondée sur le constat de la forte anthropisation de l'Yonne, en outre peu pourvue d'ouvrages de franchissement piscicole, du risque avéré pour la navigation de l'utilisation de certains engins de pêche, du déficit quantitatif important et généralisé des peuplements piscicoles, du caractère anecdotique de la présence d'espèces indésirables ou susceptibles de créer des déséquilibres biologiques, du risque d'incidence négative de l'emploi de techniques non sélectives et de leur efficacité disproportionnée par rapport au potentiel biologique de la rivière.  
 10. Il ressort des pièces du dossier que, pour retenir les motifs qui viennent d'être énumérés, le préfet de l'Yonne s'est notamment fondé sur les mesures réalisées par l'Office français de la biodiversité, par un protocole normalisé d'échantillonnage des populations piscicoles par pêche électrique, pour des cours d'eau comparables à l'Yonne, en l'espèce l'Allier, la Loire moyenne, le Doubs et la Saône, et a constaté, outre l'absence totale de certaines espèces dans l'échantillonnage et un plus grand nombre d'espèces totalement absentes dans l'Yonne que dans l'Allier, la Loire moyenne, le Doubs ou la Saône, une abondance numérique et pondérale des espèces entre trois et huit fois plus faible dans l'Yonne que dans les autres cours d'eau étudiés. Si l'association requérante conteste la technique de pêche électrique utilisée pour recueillir ces données, en soutenant que cette technique ne permet pas, eu égard à la largeur et à la profondeur de l'Yonne, d'obtenir des résultats fiables quant à l'état quantitatif des populations, cette critique, qui est fondée s'il s'agissait de déterminer une quantité ou une masse totale de poissons, en valeur absolue, apparaît sans incidence sur le constat précité, selon lequel la présence de la plupart des espèces, est entre trois et huit fois moins importante dans l'Yonne que dans des cours d'eau de configurations comparables, mais également sur le constat selon lequel certaines espèces sont totalement absentes, dès lors qu'il n'est pas démontré que la technique d'échantillonnage ne permettrait pas, par nature, de toucher ces espèces. En outre, si l'association requérante soutient encore que la pêche professionnelle ne peut être responsable du constat mis en évidence par le préfet, dès lors qu'aucune pêche professionnelle n'a eu lieu depuis 2016 dans l'Yonne en raison de la contamination par les polychlorobiphényles (PCB), cette circonstance est sans incidence sur le constat sur lequel s'est fondé le préfet. Il résulte de l'ensemble de ce qui vient d'être dit que le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté. 
 11. En sixième lieu, si l'association requérante soutient que l'état des lieux du bassin de la Seine et des cours d'eaux côtiers normands établi en 2019 par l'agence de l'eau Seine Normandie est insusceptible de fonder la décision litigieuse, cet argument est inopérant dès lors qu'il ne ressort nullement des pièces du dossier que ce document aurait servi de fondement, même partiellement, au cahier des charges litigieux. Il ressort au contraire des termes mêmes de ce cahier des charges que le préfet s'est seulement borné à relever le constat, figurant dans la fiche du programme de mesures 2022-2027 du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Seine-Normandie, relative à l'unité hydrographique Yonne Aval, selon lequel la basse Yonne est considérée comme fortement anthropisée et sa masse d'eau comme fortement modifiée. Si l'association requérante conteste encore la référence faite par le préfet à la " directive cadre " sur l'eau, ce préfet s'est, ce faisant, borné à constater que sa décision était en conformité avec le principe de non dégradation des masses d'eau, figurant à l'article premier de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000, et plus précisément avec le principe de non dégradation de l'état des écosystèmes aquatiques, qui comprend, contrairement à ce que soutient la requérante, la ressource piscicole, sans que cette directive ou ce principe ne constituent la base légale, ni un motif des dispositions du cahier des charges en litige. Par suite, ces moyens doivent, en tout état de cause, être écartés. 
 12. En septième lieu, eu égard à l'ensemble des constats qui viennent d'être rappelés au point 10 du présent jugement, à la différence, particulièrement importante, de peuplement piscicole, constatée entre la basse Yonne et les autres cours d'eau de même gabarit et au caractère peu sélectif des techniques de pêches aux engins et aux filets, le préfet de l'Yonne, en privilégiant la préservation de la ressource et la protection de l'environnement, objectif de valeur constitutionnelle justifiant que des limitations soient apportées à la liberté d'entreprendre, sur les intérêts de la pêche professionnelle, à l'origine de la demande de l'association requérante, n'a ni commis d'erreur d'appréciation ni porté à la liberté d'entreprendre une atteinte excessive. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'association agréée de pêcheurs professionnels en eau douce des bassins de la Seine et du Nord n'est fondée à demander l'annulation ni de la décision du 30 juin 2022, par laquelle le préfet de l'Yonne a approuvé le cahier des charges, relatif à la basse Yonne, pour l'exploitation du droit de pêche de l'État pour la période du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2027 dans le département de l'Yonne, en tant qu'elle approuve ses articles 48 et 49, ni de la décision explicite de rejet de son recours gracieux. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'association agréée de pêcheurs professionnels en eau douce des bassins de la Seine et du Nord demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association agréée de pêcheurs professionnels en eau douce des bassins de la Seine et du Nord est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association agréée de pêcheurs professionnels en eau douce des bassins de la Seine et du Nord et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 Copie en sera adressée au préfet de l'Yonne. 
 Délibéré après l'audience du 11 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller, 
 Mme Hascoët, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 février 2025. 
 Le rapporteur, 
 I. Hugez 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc