TA34 · Tribunal Administratif de Montpellier — 21 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2, 18 et 19 juillet 2022, la société Totem France et la société Orange, représentées par Me Gentilhomme, demandent au juge des référés, dans le dernier état de leurs écritures :  
 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'arrêté n° DP 034 154 22 A0004 du 9 mars 2022 par lequel le maire de la commune de Mauguio - Carnon s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Totem France pour la réalisation d'une antenne relais de téléphonie mobile sur un terrain cadastré section EP n° 19 situé 121 avenue Jean-Baptiste Solignac ;  
 2°) si l'existence d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable n'est pas retenue, d'enjoindre au maire de Mauguio - Carnon de délivrer à la société Totem France une décision de non-oppositions à déclaration préalable de travaux en vue de la réalisation du projet litigieux dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance, sous astreinte de 500 euros par jour de retard. 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Mauguio - Carnon une somme de 5 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que :  
 Sur l'urgence :  
 - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que la décision d'opposition à la déclaration préalable porte atteinte à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile de la société Orange ; le projet permettra d'améliorer la couverture du territoire de la commune de Mauguio - Carnon ainsi que le démontrent les cartes de couverture sans le site projeté et avec le site projeté ; 
 - en outre, il résulte des pièces produites en défense que la parcelle cadastrée section EP n° 19 appartenant à la société Orange n'a pas vocation à être impactée par le projet de requalification des espaces publics de Carnon et notamment de création du parking des plages ;  
 - les cartes de couverture produites par l'opérateur sont plus précises et ont une plus grande valeur probante que celles publiées sur le site internet de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et sur le site commercial d'Orange ; 
 - la présence d'autres installations de l'opérateur de téléphonie mobile ne démontre pas que le territoire communal est couvert par le réseau ; 
 Sur le moyen de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision : 
 - la décision d'opposition doit s'analyser comme un retrait de la décision tacite de non-opposition née le 10 février 2022 ; le courrier du 24 janvier 2022 par lequel le service instructeur a sollicité la production de pièces complémentaires est illégal dès lors que le plan local d'urbanisme de la commune ne peut légalement imposer de produire des éléments non mentionnés dans le code de l'urbanisme ; 
 - un tel retrait n'a pas été précédé de la procédure contradictoire prévue à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la décision du 9 mars 2022 n'est pas signée et a été prise par une autorité incompétente ; 
 - la décision de retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable concernant l'installation d'une antenne relais de téléphonie mobile viole les dispositions de l'article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le maire de Mauguio - Carnon a considéré à tort que le projet porte atteinte à la tranquillité et à la sécurité publique ;  
 - le secteur d'implantation du projet est dépourvu de tout caractère ou intérêt paysager particulier ; le projet ne porte aucune atteinte au paysage environnant ; 
 - le projet ne remet pas en cause les objectifs généraux visés dans le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune ;  
 - le maire ne pouvait légalement fait opposition à la déclaration préalable en se fondant sur le programme de requalification de la station balnéaire qui n'est pas inscrit dans les règles d'urbanisme de Mauguio - Carnon ; le terrain d'assiette du projet n'est pas concerné par ce projet communal ; 
 - en outre, le Central Telecom Orange est implanté depuis de nombreuses années sur le terrain d'assiette du projet appartenant à la société Orange ; 
 - la parcelle cadastrée section EP n° 19 bénéficie d'un accès à la voie publique ; l'usage de cet accès par la société Orange est ponctuel ; 
 - la couleur du pylône est identique au Central Telecom déjà implanté sur la parcelle conformément aux dispositions de l'article 11 du plan local d'urbanisme ;  
 - l'implantation d'un pylône attenant au central téléphonique existant ne remet pas en cause les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune ; 
 - le moyen tiré du vice d'incompétence est abandonné ; 
 - la décision du 24 janvier 2022 par laquelle a été sollicitée la production de pièces complémentaires est illégale et ne pouvait interrompre le délai d'instruction d'un mois de la déclaration préalable de travaux. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2022, la commune Mauguio-Carnon, représentée, par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Totem France et de la société Orange une somme de 3 000 euros au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 Sur l'urgence à ne pas suspendre la décision litigieuse :  
 - du fait de la localisation du projet litigieux, l'intérêt public tendant à la réalisation du projet de requalification des espaces publics de Carnon prévaut sur l'intérêt public s'attachant à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile ; 
 - il résulte des cartographies mises en ligne par l'ARCEP, par l'Agence nationale des fréquences (ANFR) et par la société Orange elle-même que la zone d'implantation du projet est déjà couverte par au moins trois antennes relais du réseau Orange ; les cartes de couverture produites par les sociétés requérantes n'ont aucune valeur probante ; 
 Sur l'absence de doute sérieux que la légalité de la décision attaquée : 
 - la signataire de l'arrêté litigieux était compétente pour prendre cet acte en l'absence du maire de Mauguio - Carnon ; 
 - en vertu des dispositions des articles L. 423-1 et R. 423-8 du code de l'urbanisme, l'autorité administrative était en droit de demander au pétitionnaire de compléter son dossier afin de permettre au service instructeur d'apprécier la conformité du projet aux règles d'urbanisme et en particulier au plan local d'urbanisme ; le délai d'instruction a commencé à courir à compter du 15 février 2022 dès lors que les pièces demandées aux sociétés pétitionnaires par courrier du 24 janvier 2022 étaient nécessaires à l'examen de leur demande ; 
 - en absence de retrait d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 est inopérant ; 
 - le projet porte atteinte à l'intérêt des lieux environnant dès lors que son secteur d'implantation est dénué de toute construction ou de tout élément de superstructure ;   
 - le projet porte atteinte à la sécurité et à la tranquillité publique dès lors que sa voie d'accès existante est inadaptée et qu'il est implanté à proximité immédiate d'espaces publics de loisir et proche d'une zone pavillonnaire. 
 Vu : 
 - la requête enregistrée le 14 avril 2022 sous le n° 2201896 tendant à l'annulation de la décision susvisée ; 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Chabert, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 juillet 2022 à 11 heures :  
 - le rapport de M. Chabert, juge des référés, 
 - les observations de Me Gentilhomme, représentant la société Totem France et la société Orange, qui concluent aux mêmes fins par les mêmes moyens ;  
 - et les observations de Me Gilliocq, représentant la commune de Mauguio - Carnon, qui persiste dans ses écritures. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Totem France a déposé le 10 janvier 2022 auprès des services de la commune de Mauguio - Carnon une déclaration préalable de travaux pour la réalisation d'une antenne relais de téléphonie mobile sur un terrain situé 121 avenue Jean-Baptiste Solignac. Par un arrêté n° DP 034 154 22 A0004 du 9 mars 2022, le maire de Mauguio - Carnon s'est opposé à cette déclaration préalable. Par la présente requête, la société Totem France et la société Orange demandent que soit prononcée la suspension de cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin de suspension :  
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 En ce qui concerne la condition d'urgence : 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte en litige sont de nature à caractériser une urgence qui doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 
 4.  D'une part, pour justifier d'une situation d'urgence à suspendre la décision attaquée, les requérantes invoquent à la fois l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile exploité par la société Orange ainsi que leurs intérêts propres. Il ressort des cartes versées aux débats par les sociétés requérantes que la couverture du territoire de la commune de Mauguio - Carnon sera améliorée par l'implantation de l'antenne-relais de téléphonie mobile projetée. Si la commune, en défense, se fonde sur les cartes mises en ligne sur le site de l'ARCEP, de l'ANFR et de la société Orange elle-même montrant une couverture de bonne qualité sur l'ensemble du territoire, des telles cartes, qui revêtent un caractère informatif, ne suffisent pas à remettre utilement en cause le caractère probant des cartes de couverture établies par les services techniques de l'opérateur montrant l'extension de la couverture par le réseau Orange de la partie Sud en front de mer de la commune. 
 5. D'autre part, la commune de Mauguio - Carnon se prévaut de l'existence d'un intérêt public à ne pas suspendre la décision attaquée afin de permettre la réalisation dans les meilleures conditions d'un important projet de requalification et réaménagement de la desserte du stationnement de la station balnéaire de Carnon - secteur Est, notamment par la réalisation d'un espace de stationnement à proximité immédiate du terrain sur lequel doit être implantée l'installation en litige. Toutefois, alors que l'arrêté d'opposition à la déclaration préalable du 9 mars 2022 fait obstacle aux engagements pris par la société Orange vis-à-vis de l'Etat quant à la couverture du territoire métropolitain et de la population par son réseau, il ne ressort pas des pièces produites que l'implantation de l'antenne-relais sur un terrain appartenant à la société Orange et supportant un central téléphonique serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux le projet mené par la commune. Par suite, la condition d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme établie. 
 En ce qui concerne le moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision : 
 6.  En premier lieu et d'une part, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les () déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés (). ". Aux termes de l'article R. 423-18 de ce code : " Le délai d'instruction est déterminé dans les conditions suivantes : / a) Un délai de droit commun est défini par la sous-section 2 ci-dessous. / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus par le paragraphe 1 de la sous-section 3 ci-dessous. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; () ". Aux termes de son article R. 423-19 : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de son article R. 423-23 : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables () ". Aux termes de son article R. 424-1 : " À défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". L'article R. 424-10 du même code dispose que : " La décision () s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ou, dans les cas prévus à l'article R. 423-48, par échange électronique ". Aux termes de l'article R. 423-41 du même code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49. ".  
 7. D'autre part, en vertu des dispositions combinées des articles L. 121-2 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, le retrait d'une décision créatrice de droit doit être en principe précédé d'une procédure contradictoire. 
 8. En l'état de l'instruction, le moyen tiré du vice de procédure dont se trouve entaché l'arrêté attaqué qui procède au retrait sans procédure contradictoire préalable d'une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de travaux en raison du caractère irrégulier de la demande de pièces complémentaires est propre à créer un doute sérieux sur la légalité de cet arrêté. 
 9.  En deuxième lieu, aux termes de l'article 222 de la loi 23 novembre 2018 : " A titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. / Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi. / Au plus tard le 30 juin 2022, le Gouvernement établit un bilan de cette expérimentation. ".  
 10. En l'état de l'instruction, le moyen tiré de l'impossibilité pour le maire de retirer la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Totem France en application de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018, est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté attaqué. 
 11. En dernier lieu, aux termes des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Mauguio-Carnon : " () L'implantation des antennes relais de téléphonie mobile doit justifier : / - du respect des conditions de salubrité, de sécurité et de tranquillité publique ; / - de la sauvegarde du caractère ou de l'intérêt des lieux avoisinants ; / - de la protection du paysage naturel ou urbain. () ". Aux termes de l'article 11 du même règlement : " Par leur situation, leur architecture, leur dimension ou leur aspect extérieur, les constructions à édifier ou à modifier ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. () ". 
 12. En l'état de l'instruction, à supposer que les dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme spécifiques aux antennes-relais de téléphonie mobile soient opposables, le moyen pris en ses différentes branches tiré de ce que le maire ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions de l'article 11 des mêmes dispositions générales, sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du même plan et sur le programme de requalification de la station balnéaire mentionné au point 5 ci-dessus, pour s'opposer à la déclaration préalable de travaux, est propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés Totem France et Orange sont fondées à demander que soit prononcée la suspension de l'arrêté du 9 mars 2022 par lequel le maire de Mauguio - Carnon s'est opposé à la déclaration préalable de travaux pour la réalisation d'une antenne relais de téléphonie mobile sur le terrain situé 121 avenue Jean-Baptiste Solignac. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte: 
 14. La présente ordonnance n'implique pas nécessairement, compte tenu de ses motifs, qu'il soit enjoint au maire de Mauguio - Carnon de procéder à une nouvelle instruction de la déclaration préalable de travaux et de prendre une décision de non-opposition dans un délai de quinze jours sous astreinte de 500 euros par jour de retard. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. En application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chacune des parties les frais qu'elles ont pu exposer et qui ne sont pas compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'arrêté du 9 mars 2022 par lequel le maire de la commune de Mauguio - Carnon s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Totem France est suspendu jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Mauguio - Carnon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Totem France, à la société Orange et à la commune de Mauguio - Carnon. 
 Fait à Montpellier, le 21 juillet 2022. 
 Le juge des référés, 
 D. Chabert 
 La greffière, 
 A. Junon        
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 21 juillet 2022. 
 La greffière, 
 A. Junon