TA35 · 1ère Chambre — 12 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 12 juillet 2022, Mme AB J, M. U X, M. P Z, M. T K, M. Y S, M. C D, Mme E D, M. A AG, Mme L AG, M. N AH, Mme I AH, M. AF O, Mme AJ O, M. W F, Mme AK F, M. H G, Mme R V, M. AA B, M. AA AI, Mme AC AI et M. M AE, représentés par le Cabinet Saout, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 19 février 2022 par laquelle le maire de la commune de Guipavas ne s'est tacitement pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par Mme AD en vue de procéder à un nivellement de sa parcelle cadastrée section B n° 395 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Guipavas le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils ont intérêt pour agir en qualité de voisins immédiats ou de voisins proches du terrain d'assiette des travaux ; 
 - le dossier de déclaration préalable est entaché d'insuffisance, notamment s'agissant de la nature des travaux ; 
 - la décision litigieuse méconnaît les dispositions des articles A 1 et A 2 du règlement écrit du plan local d'urbanisme de Brest métropole, relatifs à l'occupations des sols ; 
 - la demande de déclaration préalable est entachée de fraude ; 
 la décision litigieuse méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2022, la commune de Guipavas, représentée par la SELARL Avoxa Rennes, conclut au rejet de la requête et à ce que les requérants soient condamnés à lui verser une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable ; Mme J, M. K et M. AE n'ont produit aucun titre de propriété et n'ont donc pas intérêt pour agir ; les propriétés des époux AG, AI, AH, et Perez-Pronost, et de M. Z, M. S, M. AE et M. X sont trop éloignées pour leur conférer un intérêt pour agir ; les époux O et F et M. B n'établissent pas que le projet litigieux est de nature à affecter les conditions d'occupation de leurs biens, et ne justifient ainsi pas de leur intérêt pour agir ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés ; 
 Par un mémoire, enregistré le 26 mars 2024, M. U X, représenté par le Cabinet Saout, déclare se désister de sa requête. 
 La procédure a été communiquée à Mme Q AD, qui n'a pas produit d'écritures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Grondin, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Le Baron, AL, représentant Mme J et autres, et de Me Bonnat, de la SELARL Avoxa Rennes, représentant la commune de Guipavas. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme AD est propriétaire de la parcelle cadastrée section B n° 395, située sur le territoire de la commune de Guipavas, en zone A du règlement écrit du plan local d'urbanisme de Brest métropole. Le 19 janvier 2022, elle a déposé une demande de déclaration préalable de travaux en vue de procéder au nivellement de sa parcelle. Le 19 février 2022, elle a bénéficié d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable qui a fait l'objet d'un certificat de non-opposition le 8 mars suivant. Par la présente requête, Mme J, M. X, M. Z, M. K, M. S, M. D, Mme D, M. AG, Mme AG, M. AH, Mme AH, M. O, Mme O, M. F, Mme F, M. G, Mme V, M. B, M. AI, Mme AI et M. AE demandent au tribunal d'annuler la décision du 19 janvier 2022 par laquelle le maire de la commune de Guipavas ne s'est tacitement pas opposé la déclaration préalable de travaux de Mme AD. 
 Sur le désistement de M. X : 
 2. Par un mémoire enregistré le 26 mars 2024, M. X déclare se désister de sa requête. Ce désistement est pur et simple, et rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte. 
 Sur les conclusions d'annulation : 
 En ce qui concerne le dossier de déclaration préalable : 
 3. L'article R. 431-35 du code de l'urbanisme dispose notamment que : " La déclaration préalable précise : () c) La nature des travaux ou du changement de destination (). Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente () ". L'article R. 431-36 de ce code dispose que : " Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; d) Le justificatif de dépôt de la demande d'autorisation prévue à l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne. Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, à l'article R. 431-14, aux a, b, c, g, q et r de l'article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1 ". 
 4. Les omissions, imprécisions, inexactitudes ou insuffisances du dossier de demande de permis de construire ne sont susceptibles d'affecter la légalité de l'arrêté de permis que si elles ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
 5. Les requérants soutiennent que le formulaire de déclaration se borne à indiquer que les travaux consistent en une " remise à niveau du terrain " alors qu'il n'est pas démontré que le terrain aurait subi une érosion ou un glissement nécessitant une remise à niveau, qu'il n'est pas indiqué que la remise à niveau consiste en réalité à réaliser un remblai constitué de déchets de construction, et partant, que le service instructeur n'a pu apprécier la conformité du projet au regard des dispositions des articles A1 et A2 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole relatif à l'occupation du sol, et au regard dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 6. Toutefois, les informations présentées dans le dossier de déclaration préalable ont été de nature à permettre au service instructeur de connaître la localisation du terrain d'assiette sur le territoire communal et sa superficie, ainsi que la nature des travaux soit un exhaussement du sol et ses caractéristiques, notamment en termes de linéaire et de hauteur. Par ailleurs, l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme, qui liste de manière exhaustive les informations et pièces de la demande que l'administration est en droit de demander, n'impose aucunement de démontrer que le terrain nécessite une remise à niveau, ni de préciser les matériaux utilisés pour le remblaiement. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance des pièces du dossier de demande doit être écarté. 
 En ce qui concerne la méconnaissance du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain de Brest métropole : 
 S'agissant de la méconnaissance des articles A 1 et A 2 : 
 7. D'une part, le " champ d'application du règlement " précise que " l'exécution par toutes personnes publiques ou privées de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols doit être conforme au règlement du PLU ". Le paragraphe du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'organisation du règlement indique que " pour chaque zone, le règlement est structuré en 15 articles () - l'article 1 détermine les occupations et utilisations du sol interdites ; - l'article 2 détermine les occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières ; Les occupations et utilisation du sol qui ne sont pas interdites par l'article 1 ou autorisées sous certaines conditions par l'article 2, sont autorisées () ". 
 8. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article A 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole relatif aux occupations et utilisations du sol interdites, dans sa version du 29 juin 2021 applicable au litige : " Sont interdites les constructions et installations autres que celles nécessaires à l'exploitation agricole et forestière, ainsi qu'aux activités aquacoles dans les espaces littoraux, et autres que celles mentionnées à l'article 2 () ". L'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières dresse une liste limitative des travaux autorisés en zone A, au nombre desquels ne figurent pas les opérations de remblaiement. Enfin le lexique du règlement du plan local d'urbanisme définit les constructions comme étant, en général, " un ouvrage fixe et pérenne () générant un espace utilisable en sous-sol ou en surface " et, lorsqu'elles sont destinées à l'exploitation agricole, comme étant " des locaux nécessaires au fonctionnement de l'exploitation (hangars, abris, silos, serres) ". 
 9. Les requérants soutiennent que l'article A 2 n'autorise pas des travaux d'exhaussement ou de remblaiement en zone A, que ces travaux ne sont pas nécessaires à l'exercice d'une activité agricole, et que l'exhaussement litigieux n'a pas été réalisé avec de la terre, mais avec des déchets non identifiés, et qu'il met en péril la protection agronomique et écologique de la parcelle. 
 10. Toutefois, d'une part, la circonstance que l'exhaussement n'a pas été réalisé avec de la terre mais avec des déchets non identifiés concerne l'exécution de la décision de non-opposition à déclaration préalable, et n'est donc pas susceptible d'affecter sa légalité. Elle peut seulement justifier, le cas échéant, un arrêté interruptif de travaux pour méconnaissance de l'autorisation délivrée, ce qui a été fait en l'espèce, par un arrêté du maire de la commune de Guipavas du 7 juillet 2022 pour méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 11. D'autre part, aucune disposition du règlement du plan local d'urbanisme de Brest métropole n'interdit les exhaussements du sol en zone A, et notamment pas l'article 1 des dispositions communes à l'ensemble des zones, relatif aux occupations et utilisation interdites du sol, ni le préambule définissant spécifiquement le caractère de la zone A. Par ailleurs, et compte tenu de la définition du terme de construction dans le lexique, les opérations d'affouillement ne peuvent être assimilées à des constructions et installations interdites au sens des dispositions de l'article A 1 du règlement du plan local d'urbanisme. Dès lors que les opérations d'affouillement ne sont pas interdites par l'article A 1 du règlement du plan local d'urbanisme, ni autorisées sous certaines conditions par l'article A 2, elles sont réputées autorisées en application du paragraphe du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'organisation du règlement cité au point 7, sans qu'elles aient besoin d'être nécessaires à l'exploitation agricole. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles A 1 et A 2 du règlement écrit du plan local d'urbanisme doit être écarté. 
 S'agissant de la fraude : 
 12. La fraude implique l'intention de tromper l'administration sur la réalité du projet, notamment dans le but d'échapper à l'application d'une règle d'urbanisme. Il en résulte qu'une information erronée ne peut, à elle seule, faire regarder le pétitionnaire comme s'étant livré à l'occasion du dépôt de sa demande à des manœuvres destinées à tromper l'administration, sauf à ce que l'erreur n'ai d'autre raison d'être qu'une volonté de tromper l'administration. L'existence d'une fraude s'apprécie à la date de délivrance de l'autorisation d'urbanisme. 
 13. Il résulte de ce qui a été dit au point 11 que les opérations d'affouillement en zone A ne doivent pas nécessairement être liées à l'activité agricole. Dans ces conditions, la circonstance que Mme AD aurait prétexté la nécessité de remblayer son terrain en vue de permettre son exploitation agricole alors que cela serait faux n'est pas de nature à caractériser une fraude. Il en va de même de la circonstance avancée par les requérants selon laquelle elle a volontairement omis d'indiquer que le terrain serait remblayé avec des déchets de construction et non de la terre dès lors, ainsi qu'il a été dit, qu'aucune disposition du code de l'urbanisme ne lui impose de préciser les matériaux utilisés pour procéder au remblaiement, et que la seule présence sur le terrain d'assiette concerné de déchets n'est pas de nature à démontrer que l'intéressée se soit livrée à des manœuvres de nature à fausser l'appréciation de l'administration sur la nature des travaux projetés en vue d'obtenir l'autorisation sollicitée. Cette dernière circonstance relève de l'exécution de la décision de non-opposition à déclaration préalable et est donc sans incidence sur la légalité de celle-ci, qui a été délivrée sur la base du dossier de demande présenté. Il en résulte qu'il n'est pas établi que Mme AD a eu l'intention de tromper l'administration sur la réalité de son projet lors du dépôt de sa demande de déclaration préalable de travaux. Par suite, le moyen tiré de la fraude doit être écarté. 
 S'agissant de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : 
 14. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 
 15. Lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 
 16. Les risques d'atteinte à la sécurité publique qui, en application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, justifient le refus d'un permis de construire ou son octroi sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers. Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis d'aménager sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. 
 17. Les requérants soutiennent que le dépôt sauvage de déchets fait peser un risque sur la sécurité et la salubrité publique compte tenu de la pollution des sols et du cours d'eau voisin situé à 73 mètres. Toutefois et ainsi qu'il a été dit, dès lors que la décision de non-opposition à déclaration préalable n'a pas autorisé un tel dépôt sauvage, une telle circonstance, postérieure à l'arrêté litigieux, concerne l'exécution de l'autorisation délivrée et est sans incidence sur la légalité de celle-ci. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, qu'il n'y a pas lieu d'annuler la décision du 19 février 2022 par laquelle le maire de la commune de Guipavas ne s'est tacitement pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par Mme AD en vue de procéder à un nivellement de sa parcelle. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. D'une part, en tout état de cause, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme totale de 4 000 euros, sollicitée par les requérants au titre des frais qu'ils ont exposés et non compris dans les dépens, soit mise à la charge de la commune de Guipavas, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. 
 20. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants la somme de 3 000 euros sollicitée par la commune de Guipavas au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Il est donné acte du désistement d'instance de M. X 
 Article 2 : La requête de Mme J, M. Z, M. K, M. S, M. D, Mme D, M. AG, Mme AG, M. AH, Mme AH, M. O, Mme O, M. F, Mme F, M. G, Mme V, M. B, M. AI, Mme AI, et M. AE est rejetée. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de l'ensemble des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. Y S, désignée représentant unique des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à Mme Q AD et à la commune de Guipavas. 
 Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Finistère. 
 Délibéré après l'audience du 25 avril 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 M. Blanchard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 T. Grondin 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.