TA34 · 1ère chambre — 7 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 juillet 2022, 21 novembre 2022 et 19 janvier 2024, Mme D C, représentée par la SCP CGCB et associés, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté d'opposition du 10 mai 2022, pris par le maire de la commune d'Agel en réponse à sa déclaration préalable n° DP 34 164 22 M0012 déposée le 14 mars 2022 en vue d'un ravalement de la façade principale ainsi que de la clôture existante et de la réouverture d'une fenêtre existante, sur la construction située sur la parcelle cadastrée section AB n°255, au 2 place de la Brice ; 
 2°) d'enjoindre au maire d'Agel de lui délivrer un arrêté de non opposition à déclaration préalable pour les travaux sollicités, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de condamner la commune d'Agel à lui payer la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elle soutient que : 
 - la fin de non-recevoir opposée par la commune sera écartée, la décision de 2022 n'est pas confirmative de celle de 2018, dès lors qu'il n'y a pas identité de pétitionnaire, qu'il existe une modification dans les circonstances de fait et de droit du dossier et que les deux projets ne sont pas identiques ; 
 - l'arrêté du 10 mai 2022 est dénué de motivation factuelle et juridique, dès lors qu'il ne lui a pas permis de comprendre les raisons pour lesquelles le maire ne prend pas en compte son propre arrêté d'alignement individuel délivré le 5 novembre 2021 ;   
 - le motif de la décision tiré de l'absence de production de l'accord du gestionnaire du domaine public est entaché d'une erreur de droit au regard de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme, qui ne s'applique qu'aux dossiers de demande de permis de construire ; 
 - la décision du maire est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les travaux envisagés portent sur la réfection de la clôture existante, sans modification de son emplacement et que celle-ci est intégrée à sa parcelle, de sorte que les travaux ne portent pas sur une dépendance du domaine public conformément à l'arrêté d'alignement individuel délivré par le maire le 5 novembre 2021 ;  
 - la décision est entachée de détournement de pouvoir ; 
 - la demande de substitution de motif sera écartée, la partie terrassée n'appartenant pas à la commune, le maire n'avait pas à donner son accord au projet déclaré. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 octobre 2022, 15 juin 2023 et 11 janvier 2024, la commune d'Agel, représentée par Me Renaudin, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de Mme C à lui payer la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en ce compris le droit de plaidoirie. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable car tardive, dès lors qu'elle est dirigée contre un arrêté d'opposition qui est purement confirmatif de celui du 17 septembre 2018 qui est devenu définitif ; 
 - les moyens invoqués ne sont pas fondés ; 
 - en toute hypothèse, elle sollicite si nécessaire une substitution de motif, la décision contestée pouvant être légalement fondée sur l'absence de justification de l'accord de la commune propriétaire du terrain sur lequel est édifiée la clôture, en méconnaissance de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme.  
 Par un courrier du 7 avril 2025, les parties ont été informées en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative que le jugement était susceptible de se fonder sur le moyen d'ordre public tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi, la demande de travaux de réfection, et non d'édification, d'une clôture existante étant dispensée de toute formalité dès lors qu'elle ne relève pas du champ d'application de l'article R. 421-12 du code de l'urbanisme. 
 Des observations en réponse à cette communication, enregistrées le 9 avril 2025, ont été présentées pour la commune d'Agel, et ont été communiquées. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Couégnat, rapporteure ; 
 - les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public ; 
 - les observations de Me Rosier, représentant Mme C, 
 - et les observations de Me Renaudin, représentant la commune d'Agel. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme C est propriétaire de la parcelle cadastrée section AB n°255, sur laquelle se trouve une maison d'habitation, située au 2 place de la Brice à Agel. Le 15 mars 2022, elle a déposé un dossier de déclaration préalable, enregistré sous le numéro DP 034 004 22 H0005, en vue de procéder au ravalement de la façade principale et de la clôture existante et de procéder à la réouverture d'une fenêtre en façade. Par un arrêté du 10 mai 2022, le maire d'Agel a pris une décision d'opposition à cette déclaration préalable. Par la présente requête, Mme C demande l'annulation de cette décision. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. Par une décision du 17 septembre 2018, le maire d'Agel s'est opposé, pour le même motif, à une première déclaration préalable, déposée par M. A C, pour le ravalement de façades de la même maison ainsi que la réouverture d'une fenêtre. La commune d'Agel oppose une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions en annulation présentées par Mme C contre la décision du 10 mai 2022, en faisant valoir le caractère confirmatif de cette décision par rapport à la décision du 17 septembre 2018 devenue définitive.  
 3. La décision du 10 mai 2022 ne peut toutefois être regardée comme purement confirmative de la précédente. En effet, d'une part, il ressort tant du contenu du dossier de la précédente déclaration préalable que de l'arrêté d'opposition pris par le maire, que le seul pétitionnaire en était M. C, l'époux décédé de la requérante, laquelle n'était mentionnée dans le formulaire Cerfa qu'en tant que personne à laquelle les courriers d'instruction devaient être adressés. D'autre part, les travaux décrits dans la déclaration préalable en litige sont légèrement différents de ceux auxquels le maire s'était opposé le 17 septembre 2018, une seule façade de la maison est concernée par le projet de ravalement au lieu de deux, le ravalement de la clôture est prévu à l'identique au lieu d'un mur plein et le changement des volets bois est ajouté au programme des travaux. Dans ces conditions, compte tenu de ce qu'elle émane d'un pétitionnaire différent et de ce qu'elle porte sur des travaux dont la consistance est légèrement modifiée, et alors même que le motif d'opposition est identique, la décision en litige n'est pas une décision confirmative de la précédente, qui serait définitive, et la fin de non-recevoir opposée en défense ne peut qu'être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. Aux termes de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet de construction porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire comporte une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public. ". Aux termes de l'article R. 431-36 du même code, relatif au dossier de déclaration préalable, dans sa rédaction alors applicable : " Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ;() ; c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ;() / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, à l'article R. 431-14, aux a, b, c et g de l'article R. 431-16 et aux articles R. 431- 18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34- 1. () Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". 
 5. Ni les dispositions précitées de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, ni aucune autre disposition législative ou règlementaire applicables n'exigent que soit joint à un dossier de déclaration préalable, " l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public ", lequel n'est exigé, en application de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme, que pour les " demandes de permis de construire " dans l'hypothèse prévue par cet article. Par suite la requérante est fondée à soutenir qu'en s'opposant aux travaux déclarés de réfection de la clôture, au motif de l'absence de production au dossier de sa déclaration préalable d'un tel document, le maire d'Agel a commis une erreur de droit. 
 6. L'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 7. La commune, qui fait valoir en défense que sa décision d'opposition aurait pu être légalement fondée sur la méconnaissance de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, la commune n'ayant jamais donné son accord alors qu'elle est propriétaire de la cour sur laquelle se situe la clôture à rénover, doit être regardée comme sollicitant une demande de substitution de motif. 
 8. Aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées () : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux () ". Aux termes de l'article R. 431-35 du même code : " () La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R*423-1 pour déposer une déclaration préalable. () ". 
 9. Il résulte de ces dispositions que les déclarations préalables doivent seulement comporter l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 cité ci-dessus. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une déclaration préalable, la validité de l'attestation établie par le demandeur. Ainsi, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l'attestation prévue à l'article R. 423-1 du code doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une telle déclaration préalable vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une mesure d'instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de refuser la déclaration préalable pour ce motif. 
 10. Il est constant que Mme C a fourni l'attestation qu'elle remplit les conditions pour déposer la déclaration préalable prévue par les dispositions citées au point 8. Si la commune d'Agel, qui n'allègue pas du caractère frauduleux de cette attestation, soutient que la requérante s'est appropriée le domaine public et que la clôture objet des travaux déclarés est édifiée sur le domaine public de la commune, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'existence d'une procédure judiciaire en cours, que cette situation fait l'objet d'une contestation sérieuse. Par suite, la commune ne pouvait, en l'absence de manœuvre frauduleuse, écarter l'attestation fournie par la pétitionnaire. Il y a lieu, par suite, d'écarter la demande de substitution de motif présentée par la commune d'Agel.   
 11. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est, en l'état de l'instruction, de nature à entrainer l'annulation de l'arrêté attaqué. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 10 mai 2022 du maire d'Agel doit être annulé. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation d'urbanisme, y compris une décision de sursis à statuer, ou une opposition à une déclaration, après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 14. Il résulte de ce qui précède que l'unique motif de la décision d'opposition à déclaration préalable est entaché d'illégalité et que la demande de substitution de motif présentée par la commune a été écartée. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions applicables à la date de la décision annulée s'opposeraient à la délivrance de l'autorisation d'urbanisme sollicitée ou qu'un changement de la situation de fait existant à la date du jugement y fasse obstacle. Le présent jugement implique donc nécessairement que le maire de la commune d'Agel prenne un arrêté de non opposition à la déclaration préalable déposée par Mme C, qui concerne à la fois des travaux portant sur la façade de l'habitation et sur le mur de clôture, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, une telle décision ne préjugeant pas de la domanialité du terrain d'assiette de la clôture.  
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mme C qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune d'Agel quelle que somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Mme C au même titre.  
 
 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : L'arrêté du 10 mai 2022 par lequel le maire d'Agel a formé opposition à la déclaration préalable déposée par Mme C est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune d'Agel de délivrer un arrêté de non opposition à la déclaration préalable de Mme C dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par la commune d'Agel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.  
 Article 4 : La présente décision sera notifiée à Mme D C et à la commune d'Agel. 
 Délibéré après l'audience du 10 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Fabienne Corneloup, présidente, 
 Mme Michelle Couégnat, première conseillère,  
 Mme Sophie Crampe, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 M. Couégnat 
 La présidente, 
 F. CorneloupLa greffière, 
 M. B   
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier le 7 mai 2025. 
 La greffière, 
 M. B