TA06 · 4ème Chambre — 5 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 15 juillet 2022, Mme C E, représentée par Me Seno, doit être regardée comme demandant au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 6 mai 2022 par lequel le maire de Vallauris a prononcé l'interruption des travaux entrepris sur les parcelles situées 545 Grand boulevard de Super Cannes et cadastrées section BM n°27, 28 et 29 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - cet arrêté a été pris par une autorité incompétente, en l'absence d'une délégation de signature régulière ; 
 - il est entaché d'insuffisance de motivation ; 
 - il est entaché de plusieurs vices de procédure : 
 * en premier lieu, cet arrêté n'a pas été adressé au propriétaire du bien immobilier ni au bénéficiaire des travaux, dès lors que les parcelles en litige appartiennent à la société BT Home ; 
 * en deuxième lieu, il mentionne une adresse erronée, de sorte qu'il se méprend sur le lieu de réalisation des travaux ; 
 * enfin, il a été pris en méconnaissance de la procédure contradictoire préalable prévue par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que, d'une part, il n'a pas été tenu de ses observations s'agissant de l'achèvement des travaux, et que, d'autre part, la procédure contradictoire a débuté le 15 avril 2022, date à laquelle un premier arrêté interruptif de travaux a été pris ; 
 - il est entaché d'erreur de droit dès lors qu'à sa date d'édiction les travaux étaient achevés et réguliers ; 
 - il est entaché d'erreur de droit dès lors qu'il interrompt tous les travaux, y compris ceux qui n'ont pas été visés par le procès-verbal de constat d'infraction ; 
 - il est entaché d'erreur de droit dès lors qu'il prescrit la démolition des travaux, une telle prérogative n'étant pas prévue par l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juillet 2024, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - le maire de la commune de Vallauris était en situation de compétence liée dès lors que les travaux ont été réalisés en l'absence de toute autorisation d'urbanisme ; 
 - les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés. 
 Par des observations enregistrées le 23 juillet 2024, la commune de Vallauris, représentée par Me Blanc, conclut à titre principal au non-lieu à statuer sur la requête, à titre subsidiaire au rejet de la requête et en tout état de cause, à ce qu'il soit mis à la charge de  
 Mme E une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - à titre principal, il n'y a plus lieu de statuer sur la requête dès lors que l'arrêté du  
 15 avril 2022 a été retiré par un arrêté du 16 juillet 2024 ; 
 - le maire se trouvait en situation de compétence liée dès lors que les travaux ont été réalisés en l'absence de toute autorisation d'urbanisme ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 25 juillet 2024, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 15 septembre 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 février 2025 : 
 - le rapport de M. Garcia, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Breysse, substituant Me Blanc, représentant la commune de Vallauris. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 15 avril 2022, le maire de Vallauris, après avoir préalablement fait dresser un procès-verbal de constat d'infraction, a mis en demeure  
 Mme C E d'interrompre les travaux entrepris sur les parcelles cadastrées section BM n°27, 28 et 29. Cet arrêté a été notifié le 16 mai 2022, en étant entaché d'une erreur matérielle quant à sa date d'édiction, laquelle aurait dû être le 6 mai 2022. Le maire de Vallauris a ainsi repris le 6 mai 2022 un arrêté en tout point identique au précédent. Par la présente requête, Mme E doit être regardée comme demandant l'annulation de ce second arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la situation de compétence liée invoquée par le préfet des Alpes-Maritimes : 
 2. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire () ". Aux termes de l'article L. 480-2 du même code : " Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager (), le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l'exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens () ". Aux termes de l'article R. 421-1 de ce code : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article R. 421-3 de ce code : " Sont dispensés de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques : a) Les murs de soutènement () ; ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : -une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; -une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; -une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; () f) Les murs dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à deux mètres, sauf s'ils constituent des clôtures régies par l'article R. 421-12 ; g) Les clôtures, en dehors des cas prévus à l'article  
 R. 421-12 () ; () m) Les travaux de ravalement, en dehors des cas prévus à l'article  
 R. 421-17-1 ". Aux termes de l'article R. 421-23 du même code : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : () f) A moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s'il s'agit d'un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés ; g) Les coupes et abattages d'arbres dans les bois, forêts ou parcs situés sur le territoire de communes où l'établissement d'un plan local d'urbanisme a été prescrit, ainsi que dans tout espace boisé classé en application de l'article L. 113-1 () ; " et aux termes de l'article R. 421-17 du même code : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à R*. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement () ; " 
 3. Il appartient au juge de vérifier si l'administration se trouve en situation de compétence liée et en tout état de cause d'examiner les moyens visant à contester l'existence de cette situation. Il n'y a compétence liée que lorsque la constatation des faits commande automatiquement la décision de l'administration sans qu'il y ait place pour une appréciation des faits. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que le procès-verbal de constat d'infraction du           25 mars 2022, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, et qui n'est pas contesté sur ce point par Mme E, a relevé la construction de divers éléments, notamment des murs de soutènement, un abri-voiture, des murs de clôture, un ravalement de façade, la pose de garde-corps, l'abattage d'arbres, et l'aménagement du terrain par des remblais. Il résulte des dispositions citées au point 2 du présent jugement que certains de ces travaux, à savoir l'abattage des arbres, les remblais et la pose de garde-corps, devaient faire l'objet d'une déclaration préalable. Or, il résulte de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme que l'absence de déclaration préalable ne fait pas partie des motifs pour lesquels le maire agissant au nom de l'Etat est tenu d'interrompre les travaux. Il résulte également des données issues du portail national de l'urbanisme, lesquelles sont accessibles tant au juge qu'aux parties, que les parcelles en litige sont situées dans les abords d'un monument historique, de sorte que les autres travaux réalisés, à savoir les murs de soutènement et de clôture, les travaux de ravalement, et la construction d'un abri-voiture, devaient faire l'objet d'une autorisation d'urbanisme. Toutefois, pour ces derniers travaux, aucune pièce du dossier ne permet d'apprécier, eu égard à l'absence de plans des travaux, leur ampleur, ainsi que leur qualification juridique afin de déterminer l'autorisation dont ils auraient dû faire l'objet. Par suite, et en l'absence d'autres éléments, le maire de Vallauris ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour prendre l'arrêté en litige.  
 En ce qui concerne les moyens dirigés contre l'arrêté du 6 mai 2022 : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal () " et aux termes de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme : " () Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article  
 L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux () ", et 
 6. Par arrêté du 31 juillet 2020, régulièrement affiché à compter du 6 août 2020 et transmis aux services de la préfecture des Alpes-Maritimes le même jour, le maire de la commune de Vallauris a donné à Mme F B, adjointe déléguée à l'urbanisme, délégation à l'effet de signer tout arrêté intervenant dans le cadre des infractions à la réglementation en matière d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté en litige manque en fait et ne peut qu'être écarté. 
 7. En deuxième lieu, l'arrêté attaqué vise les textes dont il est fait application, notamment les dispositions pertinentes du code de l'urbanisme, et indique que les travaux ont été réalisés en violation des articles R. 421-1 et L. 421-1 du code de l'urbanisme, soit sans la délivrance préalable d'une autorisation d'urbanisme. Par suite, cet arrêté comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et qui permettent à Mme E d'en contester utilement le bien-fondé. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation ne peut qu'être écarté. 
 8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment de l'acte authentique du 16 septembre 2019, que les parcelles en litige appartiennent à la société BT Home dont  
 Mme E est la gérante. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que cette dernière aurait, à la date d'édiction de l'arrêté litigieux, perdu cette qualité. Par suite, Mme E pouvait être regardée comme bénéficiaire des travaux au sens de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme. Ce faisant, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué se méprend sur son destinataire ne peut qu'être écarté. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui () constituent une mesure de police () ; ". 
 10. Il résulte de ces dispositions que la décision portant interruption des travaux constitue une mesure de police. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie. 
 11. D'une part, si Mme E fait valoir que les observations qu'elle a formulées n'ont pas été prises en compte, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que l'administration soit tenue de tenir compte de telles observations dans l'édiction d'un arrêté interruptif de travaux.  
 12. D'autre part, si un premier arrêté interruptif de travaux a été pris le 15 avril 2022, celui-ci comportait une erreur matérielle quant à sa date, laquelle aurait dû être celle du  
 6 mai 2022, ce qui apparaît cohérent avec sa date de notification du 16 mai 2022.  Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 15 avril 2022, le maire de Vallauris a invité l'intéressée à présenter des observations dans un délai de huit jours, ce qu'elle a fait le  
 27 avril 2022. S'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que l'arrêté du 6 mai 2022 a été précédé d'une procédure contradictoire préalable, ce second arrêté interruptif de travaux a trait à la même infraction, sans que Mme E établisse que la situation aurait évolué. Par ailleurs, il vise les observations formulées par l'intéressée au moment de la procédure contradictoire conduite pour le premier arrêté interruptif de travaux. Dans ces conditions, Mme E n'a été privée d'aucune garantie dans l'édiction du second arrêté interruptif de travaux. Il suit de là que le moyen tiré du vice de procédure ne peut qu'être écarté.  
 13. En cinquième lieu, si Mme E fait valoir que l'arrêté en litige n'indique pas de façon suffisamment précise le lieu de réalisation des travaux, et relève à cet égard, une erreur quant au numéro de la voie où se déroulent lesdits travaux, il ressort toutefois de l'arrêté attaqué qu'il est fait mention des références cadastrales des parcelles visées, lesquelles permettent de localiser le lieu d'interruption des travaux. Par suite, ce moyen d'erreur de fait ne peut qu'être écarté.  
 14. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de constat d'infraction du 25 mars 2022, non contesté sur ce point, et il résulte de ce qui a été dit au point 4 du présent jugement, que les travaux réalisés par Mme E l'ont été sans l'obtention préalable d'une autorisation d'urbanisme. S'il ressort des pièces du dossier que par deux attestations en date des 24 et 25 mai 2022, M. D et M. A ont attesté de l'achèvement des travaux, d'une part, il y a lieu de relever que l'attestation de M. A prévoit encore la réalisation de travaux de finition jusqu'au mois de juin 2022, et d'autre part, que par des procès-verbaux additionnels en date des 19 mai et 12 juillet 2022, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, et auxquels sont jointes des photographies, la commune de Vallauris démontre que les travaux se sont poursuivis postérieurement au second arrêté interruptif de travaux. Par suite, le moyen tiré de ce que les travaux auraient été achevés avant l'édiction de l'arrêté en litige ne peut qu'être écarté. 
 15. En septième lieu, si Mme E fait valoir que les travaux réalisés seraient conformes au règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Vallauris, une telle circonstance, à la supposer établie, demeure sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué, dès lors que la requérante ne conteste nullement le fait que les travaux ont été réalisés sans autorisation. Par suite, le moyen tiré de ce que les travaux réalisés seraient réguliers ne peut qu'être écarté comme inopérant. 
 16. En huitième lieu, si Mme E soutient que le maire de la commune de Vallauris aurait, eu égard à la formulation de l'arrêté attaqué, ordonné l'interruption de l'ensemble des travaux sur la parcelle, y compris ceux qui n'ont pas été relevés par le procès-verbal de constat d'infraction, il ressort de l'arrêté en litige que ce dernier vise ledit procès-verbal, ce qui suffit à identifier les travaux visés par la mesure d'interruption. Par suite, le moyen tiré de l'absence de procès-verbal de constat d'infraction concernant les autres travaux, lesquels ne sont pas au demeurant suffisamment établis par les pièces du dossier, ne peut qu'être écarté. 
 17. En dernier lieu, il ne ressort pas de l'arrêté attaqué, ni d'aucune autre pièce du dossier que le maire de Vallauris aurait prescrit la démolition des travaux faisant l'objet de l'interruption. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire aurait illégalement prescrit la démolition de tels travaux ne peut qu'être écarté comme inopérant. 
 18. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête, que Mme E n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 6 mai 2022 par lequel le maire de la commune de Vallauris a prononcé l'interruption des travaux entrepris sur les parcelles situées 545 Grand boulevard de Super Cannes et cadastrées section BM n°27, 28 et 29. 
 Sur les frais de l'instance : 
 19. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, une quelconque somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 20. D'autre part, lorsqu'il exerce le pouvoir de prendre un arrêté interruptif de travaux, le maire agit en qualité d'autorité de l'Etat. Par suite, la commune n'a pas la qualité de partie à l'instance, même si la requête lui a été communiquée en qualité d'observateur. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Vallauris tendant à la mise à la charge de Mme E d'une somme qu'elle a exposée au titre des frais non compris dans les dépens 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme E est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Vallauris sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C E et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. 
 Copie en sera adressée pour information à la commune de Vallauris ainsi qu'au préfet des Alpes-Maritimes. 
 Délibéré après l'audience du 5 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Myara, président, 
 Mme Soler, première conseillère,  
 M. Garcia, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé  
 A. GARCIA 
 Le président, 
 Signé  
 A. MYARALe greffier, 
 Signé  
 D. CREMIEUX 
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 ou par délégation le greffier