TA34 · 6ème Chambre — 15 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 15 juillet 2022, la chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de l'Hérault et la FNAIM de l'Hérault, représentées par la SCP SVA, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 23 mai 2022 fixant les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans la commune de Montpellier ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros à leur verser, à chacune, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que :  
 - elles ont intérêt à agir compte tenu des intérêts des propriétaires et des professionnels de l'immobilier qu'elles défendent ; 
 - elles sont fondées à exciper de l'illégalité du décret du 2 septembre 2021, qui fait l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure en ce que la composition de l'agence départementale d'information sur le logement de l'Hérault (ADIL 34) n'est pas conforme à la réglementation en vigueur, en l'absence de représentation équilibrée des bailleurs, des associations des locataires siégeant à la commission nationale de concertation en matière locative, des gestionnaires au sein de ses organes dirigeant et des personnalités qualifiées dans le domaine du logement ou de la statistique ;  
 - il n'est pas justifié que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement ait été consulté avant que ne soit pris l'arrêté du 15 décembre 2020 délivrant l'agrément d'observatoire local des loyers à l'ADIL 34 ; 
 - il n'est pas justifié que les catégories de logements et les secteurs géographiques aient été déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l'ADIL 34 qui n'a pas déterminé les secteurs géographiques à Montpellier ;  
 - l'arrêté est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il n'est pas justifié que les 80 quartiers qu'il distingue délimitent des zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif, aucune étude n'ayant été réalisée pour déterminer ces zones ;  
 - il est entaché d'un détournement de procédure ; 
 - les constatations de l'ADIL 34 et les seuls critères pris en compte par le préfet ne sont pas pertinents pour permettre de définir avec suffisamment de précision les loyers de référence, qui ont été fixés de manière arbitraire ; 
 - la fixation à 3%, de manière arbitraire, de l'écart entre les loyers des logements loués nus et des logements loués meublés est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 novembre 2022, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le décret n°2014-1334 du 5 novembre 2014 ;  
 - le décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 ; 
 - le décret n° 2021-1144 du 2 septembre 2021 ;   
 - l'arrêté ministériel du 15 décembre 2020 délivrant l'agrément d'observatoire local des loyers à l'agence départementale d'information sur le logement de l'Hérault ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Encontre, présidente,  
 - les conclusions de Monsieur Lafay, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Rigeade, représentant la chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de l'Hérault et la FNAIM de l'Hérault. 
 - les observations de Mme B et M. A, représentant le préfet de l'Hérault. 
   Considérant ce qui suit :  
 1. Par un décret du 2 septembre 2021, le Premier ministre a, sur la demande en ce sens exprimée par une délibération du conseil communautaire de Montpellier Méditerranée Métropole du 15 septembre 2020, décidé que le dispositif expérimental d'encadrement des loyers prévu par l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique serait mis en place sur le territoire de la commune de Montpellier. Par un arrêté du 23 mai 2022, le préfet de l'Hérault a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans la commune de Montpellier. Par la présente requête, la chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de l'Hérault et la FNAIM de l'Hérault demandent l'annulation de cet arrêté.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes du I de l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : " I. - A titre expérimental et pour une durée de huit ans à compter de la publication de la présente loi, dans les zones mentionnées à l'article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat, la commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d'Aix-Marseille-Provence peuvent demander qu'un dispositif d'encadrement des loyers régi par le présent article soit mis en place. /Sur proposition du demandeur transmise dans un délai de quatre ans à compter de la publication de la loi, un décret détermine le périmètre du territoire de la collectivité demandeuse sur lequel s'applique le dispositif, lorsque les conditions suivantes sont réunies : 1° Un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ; 2° Un niveau de loyer médian élevé ; 3° Un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ; 4° Des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l'habitat et de faibles perspectives d'évolution de celles-ci./ Pour chaque territoire ainsi délimité, le représentant de l'Etat dans le département fixe, chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique. () II. - Pour l'application du I, les catégories de logements et les secteurs géographiques sont déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l'observatoire local des loyers./ Chaque loyer de référence est égal au loyer médian calculé à partir des niveaux de loyers constatés par l'observatoire local des loyers selon les catégories de logements et les secteurs géographiques./ Chaque loyer de référence majoré et chaque loyer de référence minoré sont fixés, respectivement, par majoration et par minoration du loyer de référence.()/ Le loyer de référence majoré est égal à un montant supérieur de 20 % au loyer de référence./ Le loyer de référence minoré est égal au loyer de référence diminué de 30 %./ III. - A. - Dans les territoires où s'applique l'arrêté mentionné au I, le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du contrat de bail, dans la limite du loyer de référence majoré. Une action en diminution de loyer peut être engagée si le loyer de base prévu dans le contrat de bail est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature de ce contrat. () B. - Un complément de loyer peut être appliqué au loyer de base tel que fixé au A du présent III pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique.()/ IV. - L'arrêté mentionné au I du présent article fixe, pour les logements meublés soumis aux titres Ier bis et Ier ter de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré par catégorie de logement et par secteur géographique. Le loyer de référence, le loyer de référence majoré et le loyer de référence minoré sont déterminés par l'application d'une majoration unitaire par mètre carré aux loyers de référence définis au II du présent article pour tenir compte du caractère meublé du logement. Cette majoration est déterminée à partir des écarts constatés entre les loyers des logements loués nus et les loyers des logements loués meublés observés par l'observatoire local des loyers./ Le complément de loyer tient compte des équipements et services associés aux logements meublés. () ".  
 3. En premier lieu, si les requérantes se prévalent de l'annulation encourue par le décret du 2 septembre 2021 autorisant la mise en place du dispositif expérimental d'encadrement des loyers sur le territoire de la commune de Montpellier, le Conseil d'Etat a rejeté la requête formée par l'union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI) de l'Hérault contre ce décret par une décision n° 458156 du 25 mai 2023. L'exception tirée de l'illégalité de ce décret doit, en conséquence, être écartée. 
 4. En deuxième lieu, aux termes du III de l'article 2 du décret n° 2014-1334 du 5 novembre 2014 modifié relatif aux observatoires locaux des loyers, aux modalités de communication et de diffusion de leurs données et à la création du Comité scientifique de l'observation des loyers : " L'agrément est accordé à l'organisme pour un périmètre géographique donné constitué par une liste de communes dès lors que celui-ci justifie : " 1° Du respect des prescriptions méthodologiques définies par l'instance scientifique mentionnée à l'article 5. Ces prescriptions concernent les modalités de définition des objectifs de collecte des données, la méthode de collecte, de contrôle et de traitement des données ainsi que les modalités de diffusion des résultats par l'observatoire ; 2° De la représentation équilibrée des bailleurs, des associations de locataires siégeant à la Commission nationale de concertation en matière locative, et des gestionnaires au sein de ses organes dirigeants ainsi que de la présence de personnalités qualifiées dans le domaine du logement ou de la statistique ou s'il existe au sein de l'observatoire une instance chargée de la validation du dispositif d'observations, assurant la représentation équilibrée des bailleurs, des associations de locataires siégeant à la Commission nationale de concertation en matière locative, et des gestionnaires et comprenant des personnalités qualifiées dans le domaine du logement ou de la statistique ; 3° D'un statut d'association ou de groupement d'intérêt public ; 4° De la représentation au sein des organes dirigeants de l'observatoire du préfet de département ou de son représentant ou, le cas échéant, du préfet de région ou de son représentant lorsque le périmètre géographique de l'observatoire s'étend sur plusieurs départements, le préfet de région pouvant choisir de se faire représenter par un préfet de département ; 5° De la représentation des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'un programme local de l'habitat exécutoire au sein des organes dirigeants de l'observatoire. Lorsque le nombre des établissements précités situés dans le ressort de l'observatoire est supérieur au nombre de sièges attribués par les statuts de l'observatoire à cette catégorie de membres, le ou les représentants des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'un programme local de l'habitat exécutoire sont désignés par les présidents de l'ensemble de ces établissements () ".  
 5. Par un arrêté ministériel du 15 décembre 2020, l'ADIL 34 a été agréée en tant qu'observatoire local des loyers pour le périmètre géographique de 50 communes du département de l'Hérault, dont la commune de Montpellier. En admettant même que les requérantes, qui invoquent, d'une part, l'absence de représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein des collèges de l'ADIL 34 en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 2 du décret du 5 novembre 2014 et, d'autre part, l'absence de consultation du comité régional de l'habitat et de l'hébergement sur la demande d'agrément d'observatoire des loyers de l'ADIL 34 en méconnaissance du 12° de l'article R. 362-2 du code de la construction et de l'habitation, aient entendu soulever, par la voie de l'exception, le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté du 15 décembre 2020 délivrant à l'agence l'agrément d'observatoire local des loyers, cet arrêté ministériel ne constitue pas la base légale de l'arrêté contesté qui n'a pas été pris pour son application. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que, dans sa séance du 8 décembre 2020, le comité régional de l'habitat et de l'hébergement a été consulté et a émis un avis favorable, à l'unanimité, concernant la demande d'agrément d'observatoire local des loyers de l'ADIL 34 et si les requérantes soutiennent que la représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires dans la composition de l'ADIL 34, qui est l'une des conditions requises par l'article 2 du décret du 5 novembre 2014 pour obtenir l'agrément, ne serait plus garantie, elles ne produisent, à l'appui de leurs allégations, aucun élément de nature à établir le vice de procédure ainsi soulevé. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article 2 du décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 modifié relatif aux modalités de mise en œuvre du dispositif d'encadrement du niveau de certains loyers : " Les catégories de logement et les secteurs géographiques mentionnés au II de l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique sont déterminés selon les modalités suivantes : 1° Les catégories de logement sont déterminées en fonction au moins des caractéristiques du logement relatives au type de location, meublée ou non meublée, au nombre de pièces principales au sens de l'article R. 111-1 du code de la construction et de l'habitation et à l'époque de construction ; 2° Les secteurs géographiques délimitent des zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif ". Par ailleurs, l'article 3 du même décret prévoit que : " L'application d'un complément de loyer, prévu au B du III de l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, peut être justifiée par les caractéristiques de localisation ou de confort d'un logement, lorsque ces caractéristiques réunissent les conditions suivantes : 1° Elles n'ont pas été prises en compte pour la détermination du loyer de référence correspondant au logement ; 2° Elles sont déterminantes pour la fixation du loyer, notamment par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique ; 3° Elles ne donnent pas lieu à récupération par le bailleur au titre des charges, ni à la contribution pour le partage des économies d'énergie pour les travaux réalisés par le bailleur, prévues respectivement par les articles 23 et 23-1 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée. ". 
 7. Les requérantes soutiennent que les modalités de détermination des catégories de logements et les secteurs géographiques prévues par l'article 2 du décret du 10 juin 2015 n'auraient pas été respectées, d'une part, en ce que le préfet de l'Hérault n'aurait pas tenu compte de la structuration du marché locatif constatée par l'ADIL 34 et, d'autre part, en ce que l'agence n'aurait pas procédé à la détermination de secteurs géographiques présentant une homogénéité du montant des loyers. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, pour retenir 5 secteurs géographiques, le préfet de l'Hérault s'est fondé sur les données recueillies par l'ADIL 34 sur la structuration du marché locatif à Montpellier ayant permis à l'agence d'identifier 5 zones dans lesquelles ont été constatés des niveaux de loyer homogènes et qu'il a déterminé les catégories de logements selon les mêmes critères que ceux retenus par l'observatoire local des loyers. Par suite, le moyen manque en fait et doit être écarté. 
 8. Les requérantes soutiennent également que la carte du découpage en secteurs géographiques de la commune de Montpellier annexée à l'arrêté préfectoral n'est pas suffisamment précise pour délimiter ces secteurs. Cependant, il ressort des pièces du dossier que la structuration du marché locatif montpelliérain a été constatée par l'observatoire local des loyers en fonction de 5 zones géographiques présentant des niveaux de loyer homogènes selon le découpage statistique infra-communal IRIS (îlots regroupés pour l'information statistique) dont les limites correspondent aux grandes coupures du tissu urbain et il ressort des prescriptions méthodologiques du Comité scientifique de l'observation des loyers, accessibles tant au juge qu'aux parties, que, dans la pratique, les zones géographiques sont définies à partir des regroupements d'IRIS. Si, compte tenu de son format, la carte du zonage annexée à l'arrêté ne permet pas d'identifier les limites précises de chacun des 5 secteurs géographiques retenus, l'article 2 de l'arrêté renvoie, pour la consultation de ses annexes, au site internet des services de l'Etat dans l'Hérault à la rubrique " Logement/Encadrement des loyers " et le découpage détaillé et dynamique de ces secteurs est également accessible sur le site de Montpellier Méditerranée Métropole, dont la consultation a fait l'objet d'une communication au moment de la publication de l'arrêté litigieux. Le moyen tiré de l'insuffisance de précision dans la définition des secteurs géographiques par l'arrêté préfectoral ne peut donc qu'être écarté.  
 9. Pour les mêmes raisons que celles évoquées au point 7 et dès lors que les 5 zones retenues par l'arrêté attaqué sur le fondement de la constatation de la structure du marché locatif par l'observatoire local des loyers ne correspondent pas à des zones administratives préexistantes, sont délimités à partir d'une analyse statistique des loyers et sont susceptibles d'être modifiées en fonction de l'évolution du marché locatif, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le préfet de l'Hérault aurait commis une erreur de droit dans la délimitation des secteurs géographiques retenus pour l'application du dispositif d'encadrement des loyers. Au surplus, elles n'apportent aucun élément probant ni aucune argumentation pertinente au soutien du moyen tiré du détournement de procédure.  
 10. Les requérantes soutiennent en outre que l'arrêté attaqué ne définit pas des secteurs géographiques homogènes et cohérents et des catégories de logements suffisamment précises et pertinentes pour permettre une définition du loyer de référence en adéquation avec l'ensemble des caractéristiques qui déterminent habituellement la fixation du montant du loyer. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les données de l'ADIL 34, sur lesquelles s'est fondé le préfet de l'Hérault pour définir les loyers de référence, proviennent des références de loyers à Montpellier collectées en 2021, contrôlées localement et par le centre national de traitement puis traitées selon la méthodologie définie par le Comité scientifique de l'observation des loyers placé auprès du ministre chargé du logement, qui s'impose à l'ensemble des observatoires locaux des loyers et qui garantit la qualité des données statistiques permettant une connaissance fine des loyers au niveau local et de la structuration du marché locatif. Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, le découpage du territoire de la commune de Montpellier en 5 secteurs géographiques résulte des regroupements d'IRIS opérés par l'INSEE qui définissent des zones homogènes en termes de niveaux de loyer et, par les seuls éléments auxquelles elle se réfèrent, les requérantes ne démontrent pas que les zones ainsi constituées ne seraient ni homogènes ni cohérentes. S'agissant de la définition des catégories de logement, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les critères retenus ne seraient pas pertinents dès lors qu'il ressort du tableau annexé à l'arrêté attaqué que le préfet de l'Hérault a mis en œuvre les caractéristiques de logement mentionnées au 1° de l'article 2 du décret n° 2015-650 du 10 juin 2015, à savoir le type de location (meublée ou non meublée), le nombre de pièces principales au sens de l'article R. 111-1 du code de la construction et de l'habitation et l'époque de construction. Si les requérantes font état de ce que l'année de construction d'un immeuble n'est pas toujours connue, la période de construction peut être définie, ainsi que le fait valoir le préfet en défense, au regard des caractéristiques architecturales de l'immeuble et des informations cadastrales des fichiers fonciers mis à jour par la direction générale des finances publiques. Par ailleurs, si les requérantes estiment que le critère du nombre de pièces principales retenu ne permet pas de prendre en compte les caractéristiques de logements tels que ceux qui disposent de plus de quatre pièces ou ceux aménagés en loft, d'une part, la surface habitable des logements est prise en compte dès lors que les loyers de référence sont exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable et, d'autre part, les dispositions du B du III de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018 et de l'article 3 du décret du 10 juin 2015 permettent au propriétaire d'appliquer un complément de loyer au regard des caractéristiques de localisation et de confort de son bien par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique, et notamment des spécificités de la typologie de son bien, dès lors que celles-ci ne sont pas prises en compte pour la détermination du loyer de référence correspondant au logement.  
 11. En quatrième lieu, dès lors que l'encadrement des loyers est réalisé, en application de l'article 140 de la loi du 3 novembre 2018, en prenant en compte un loyer médian calculé à partir de l'ensemble des niveaux de loyers constatés par l'observatoire local des loyers selon les catégories de logements et les secteurs géographiques, la circonstance que les loyers de référence fixés par l'arrêté préfectoral ne correspondraient pas aux loyers effectivement pratiqués pour certains biens immobiliers ne saurait démontrer que les loyers médians définis dans l'arrêté attaqué seraient entachés d'une erreur d'appréciation. 
 12. En dernier lieu, contrairement à ce qui est soutenu, il ressort des pièces des dossiers que le préfet de l'Hérault a appliqué un coefficient de majoration aux loyers de référence des logements meublés calculé à partir de trois types de modélisation, donnant lieu à une majoration unitaire du loyer de référence des locations meublées variant de 0,3 à 1,6, afin de tenir compte des écarts notables constatés entre les loyers des logements loués nus et des logements loués meublés par l'observatoire local des loyers selon les secteurs géographiques, le nombre de pièces et l'époque de construction des biens loués. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet de l'Hérault aurait fixé de manière uniforme et arbitraire un coefficient de majoration pour les logements loués meublés, en méconnaissance des dispositions du IV de l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018, ne peut qu'être écarté.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la Chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de l'Hérault et la FNAIM de l'Hérault tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 mai 2022 doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes sollicitées par les requérantes au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de l'Hérault et de la FNAIM de l'Hérault est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de l'Hérault et la FNAIM de l'Hérault et au ministre délégué auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé du logement.  
 Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. 
 Délibéré après l'audience du 23 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Encontre, présidente, 
 Mme Teuly-Desportes, première conseillère,  
 M. Rousseau, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2024. 
 La présidente-rapporteure, 
 S. EncontreL'assesseure la plus ancienne, 
 D. Teuly-DesportesLa greffière, 
 C. Arce                                    
 La République mande et ordonne au ministre délégué auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé du logement, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 15 mai 2024 
 La greffière,  
 C. Arce