TA35 · 6ème Chambre — 14 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 27 juillet 2022, et des mémoires enregistrés le  
 21 octobre 2022 et le 29 mars 2023, l'association A Quoi Ça Serre, demande au tribunal, dans  
 le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler les décisions implicites de rejet par lesquelles le maire de la commune de Plougastel-Daoulas a refusé la communication de documents administratifs, en l'espèce l'appel d'offre pour le marché du chantier du merlon sur la parcelle cadastrée BK n° 101, la liste des entreprises de travaux publics candidates, le cahier des charges du chantier faisant apparaître son coût prévisionnel, et la facture du chantier ; 
 2°) d'ordonner la communication de ces documents, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, sur le fondement des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative ; 
 3°) d'ordonner la destruction du merlon et la remise en état du terrain à défaut de justifier d'une autorisation administrative dans le cadre d'une déclaration d'installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) en application de l'article L. 171-7 du code de l'environnement et fixer un délai pour la remise en état du site ; 
 4°) de faire consigner auprès du comptable public une somme correspondant au montant des travaux de réhabilitation, en application de l'article L. 171-8 du code de l'environnement ; 
 5°) d'ordonner le paiement d'une amende administrative inférieure ou égale à 15 000 euros, recouvrée comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine, sous astreinte journalière de 1 500 euros, à partir de la date du jugement à intervenir ; 
 6°) de mettre à la charge de la commune de Plougastel-Daoulas la somme de 1 500 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - une décision de rejet est née du silence gardé par le maire de la commune de Plougastel-Daoulas à sa demande de communication de documents administratifs relatifs au marché passé pour la construction du merlon, à la suite de l'avis favorable de la Commission d'accès aux documents administratifs ; 
 - ces documents existent nécessairement ; 
 - en application des règles de la commande publique, la convention liant la commune à l'entreprise prestataire pour ce chantier aurait due être consécutive à un appel d'offre public fixant le coût prévisionnel du chantier, dont les documents sont communicables à l'association ; 
 - sa demande est rendue nécessaire, d'une part, en raison de la circonstance que la commune refuserait depuis plusieurs années toute communication avec l'association, d'autre part en raison du refus de la commune de publier ces documents sur une base de données ouverte en libre accès ;  
 - sa demande est légitime en vertu de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; 
 - la convention passée pour la réalisation du merlon constitue une soustraction à la réglementation en matière de commande publique ; 
 - le merlon a été réalisé, notamment, avec des déchets ultimes et ne constitue donc pas une opération de valorisation de déchets mais de stockage définitif de déchets inertes, laquelle nécessite une autorisation préfectorale au titre des installations classées pour la protection de l'environnement sous la forme d'une installation de stockage de déchets inertes. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 octobre 2022 et le 26 décembre 2022, la commune de Plougastel-Daoulas, représentée par la SELARL Le Roy-Gourvennec-Prieur, conclut au rejet de la requête, à ce que le tribunal fasse usage de l'article R. 741-12 du code  
 de justice administrative en condamnant l'association A Quoi Ça Serre à une amende de  
 10 000 euros, et à ce que soit mis à la charge de l'association le versement d'une somme de  
 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les conclusions aux fins de communication des documents demandés sont irrecevables en raison de leur inexistence ;  
 - les conclusions tendant d'une part, à contester la régularité du chantier en raison de l'absence d'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement en application du code de l'environnement, et d'autre part à ordonner la destruction du merlon et la remise en état de la parcelle sont irrecevables en ce qu'elles ne sont pas dirigées contre  
 une décision de la commune, en méconnaissance de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ;  
 - l'association témoigne d'une particulière quérulence envers la commune, par des demandes intempestives et anormalement élevées ; 
 - les autres moyens soulevés par l'association A Quoi Ça Serre ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 3 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 3 avril 2023.  
 Un mémoire présenté pour la commune de Plougastel-Daoulas a été enregistré le  
 20 avril 2023 et n'a pas été communiqué. 
 Vu :  
 - l'avis n° 20222622 rendu par la commission d'accès aux documents administratifs le 30 mai 2022 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Le Bonniec,  
 - les conclusions de M. Moulinier, rapporteur public,  
 - les observations de Me Plunier, pour la commune de Plougastel-Daoulas et les observations de M. A, maire de la commune.  
 Une note en délibéré présentée par la commune de Plougastel-Daoulas a été enregistrée le 25 octobre 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association A Quoi Ça Serre a sollicité, le 17 février 2022, le maire de la commune de Plougastel-Daoulas, afin que lui soit communiqués les documents constitutifs de l'appel d'offre passé pour le marché du chantier du merlon sur la parcelle cadastrée BK n° 101 de cette commune, la liste des entreprises de travaux publics candidates, le cahier des charges du chantier faisant apparaître son coût prévisionnel, et la facture du chantier. Aucune réponse ne lui ayant été apportée, elle a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs le 22 avril 2022,  
 qui a rendu un avis favorable le 30 mai 2022. De l'absence de réponse de la commune de Plougastel-Daoulas à cette demande de communication de documents administratifs est née une décision implicite de refus, dont la requérante demande au tribunal l'annulation. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. / () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. () / Le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique () ".  
 3. Si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique toutefois qu'à des documents existants et n'a ni pour objet, ni pour effet de contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas, l'administration n'étant pas davantage tenue d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités. La communication d'un document inexistant est toutefois imposée, dans l'hypothèse où celui-ci peut être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant. 
 4. L'association A Quoi Ça Serre a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) d'un refus implicite opposé par la commune de Plougastel-Daoulas à sa demande de communication de pièces de marchés publics conclus par la commune pour la construction d'un merlon, en bord de la voie RN 165. Il résulte des pièces du dossier et notamment des écritures en défense, que, si par un avis du 30 mai 2022, la CADA a émis un avis favorable à cette communication en raison de l'application des règles de la commande publique, la commune de Plougastel-Daoulas n'y a pas donné suite, en raison de l'inexistence de ces documents, le chantier du merlon ayant été encadré par une simple convention, versée par la requérante elle-même, passée entre la commune et une société de valorisation et de stockage de déchets inertes, datée du 28 août 2020. Si l'association soutient que ce chantier a nécessairement fait l'objet d'un appel d'offre public en application du code de la commande publique, et qu'en conséquence les documents demandés existent, en défense, la commune de Plougastel-Daoulas réitère son argumentation, qu'aucun élément du dossier ne permet de contredire.  
 5. En dernier lieu, les moyens tirés de la méconnaissance des règles de la commande publique, du refus de la commune de communiquer avec l'association et de publier ces documents sur une base de données ouverte en libre accès, de la légitimité de sa demande en vertu de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et enfin du défaut d'autorisation préfectorale au titre des installations classées pour la protection de l'environnement pour une installation de stockage de déchets inertes, sont inopérants s'agissant d'un litige visant à la communication de document administratifs. 
 6. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Plougastel-Daoulas, tirée de l'irrecevabilité des conclusions qui ne sont pas dirigées contre une décision, que l'association A Quoi Ça Serre n'est pas fondée à demander l'annulation du refus de la commune de Plougastel-Daoulas de faire droit à sa demande de communication des actes de la commande publique relatifs à la construction du merlon litigieux. Par voie de conséquence, les conclusions de la requête tendant à ce qu'il soit enjoint, sous astreinte, à la commune de Plougastel-Daoulas de communiquer ces documents doivent être rejetées.   
 Sur la demande de la commune de Plougastel-Daoulas d'infliger à l'association requérante une amende pour recours abusif : 
 7. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ". La faculté prévue par les dispositions de l'article R. 741-12 du code de justice administrative constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de la commune de Plougastel-Daoulas tendant à ce que la requérante soit condamnée à une amende pour recours abusif ne sont pas recevables. En tout état de cause, la présente requête ne présente pas en soi un caractère abusif. Il n'y a donc pas lieu d'infliger à l'association A Quoi Ça Serre une amende sur le fondement de ces dispositions et les conclusions présentées à ce titre par la commune de Plougastel-Daoulas doivent être rejetées. Toutefois, même s'il n'est pas fait application de ces dispositions dans la présente instance, il y a tout de même lieu d'en rappeler l'existence à l'association requérante. 
 Sur les frais liés au litige : 
 8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association  
 A Quoi Ça Serre une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par la commune de Plougastel-Daoulas et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association A Quoi Ça Serre est rejetée. 
 Article 2 : L'association A Quoi Ça Serre versera à la commune de Plougastel-Daoulas une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Plougastel-Daoulas sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association A Quoi Ça Serre et à la commune de Plougastel-Daoulas. 
 Copie en sera adressée à la commission d'accès aux documents administratifs. 
 Délibéré après l'audience du 24 octobre 2024 à laquelle siégeaient : 
 M. Descombes, président, 
 M. Le Roux, premier conseiller, 
 M. Le Bonniec, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2024. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 J. Le Bonniec 
 Le président, 
 Signé 
 G. Descombes 
 Le greffier, 
 Signé 
 J-M. Riaud 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.