TA45 · 5ème chambre — 8 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 3 novembre 2022 et des mémoires enregistrés les 21 janvier et 11 mars 2025, l'association Paysages de France, représentée par Me Clément, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite née le 13 septembre 2022 par laquelle le préfet d'Indre-et-Loire a refusé de mettre en demeure le maire de la commune de Tours de prendre sur le fondement de l'article L. 581-14-2 du code de l'environnement les mesures nécessaires destinées à mettre fin aux infractions en matière d'atteintes portées au cadre de vie du fait de publicités, enseignes et pré-enseignes ;  
 2°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 5 000 euros en réparation de son préjudice moral ;   
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - elle est une association agréée dans le cadre national au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement ;  
 - elle produit la délibération du bureau du 8 octobre 2022 ;  
 - malgré les courriers et relances adressés au maire et au préfet, elle a constaté le 3 octobre 2022 que les dispositifs en infraction étaient toujours en place ;  
 - l'article L. 581-32 du code de l'environnement dispose que, lorsque des publicités sont en infraction, l'autorité compétente en matière de police est tenue de faire usage des pouvoirs que lui confère l'article L.581-27, si les associations mentionnées à l'article L.141-1 en font la demande ; 
 - elle a présenté une demande indemnitaire préalable le 8 janvier 2025 ; 
 - les faces réservées à l'information municipale sur mobilier urbain sur les boulevards Béranger et Heurteloup, sont difficilement accessibles aux piétons et inaccessibles aux automobilistes, alors qu'il est constant que les panneaux sont implantés au plus proche de la circulation automobile ;  
 - elle justifie d'un préjudice moral direct et certain, résultant pour elle de la faute commise par l'État. 
 Par un mémoire enregistré le 18 novembre 2024, le préfet d'Indre-et-Loire conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que :  
 - le 11 février 2022, non seulement la carence du maire de la commune de Tours n'était pas établie mais le délai de deux mois dont ce dernier disposait pour répondre à la requérante n'était pas échu ; 
 - le règlement local de publicité intercommunal (RLPi) a été approuvé le 27 juin 2022 et est devenu exécutoire le 18 juillet suivant ;  
 - cette situation empêchait inévitablement le maire de la commune de Tours de prendre des mesures voire des sanctions puisque l'adoption du RLPi aurait immanquablement eu pour effet de les régulariser ;  
 - en l'absence de textes établissant précisément un délai maximum, un délai de cinq mois ne saurait être regardé comme excédant les obligations de diligence s'imposant à l'autorité administrative ;  
 - aucune irrégularité justifiant un constat d'infraction n'est établie ;  
 - l'article L. 581-42 du code de l'environnement autorise l'affichage publicitaire à titre accessoire ;  
 - les informations supportées par les dispositifs en cause visent principalement à informer les usagers piétons ; 
 - depuis le 1er janvier 2024, les maires sont seuls compétents en matière de police de la publicité sur leur territoire en vertu de l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de la route ;  
 - le code de la voirie routière ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 -et les conclusions de M. Lombard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Il résulte de l'instruction que, par courriers en date des 8 et 16 février 2022, l'association Paysages de France, association agrée en vertu de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, a signalé la présence de 20 publicités apposées selon elle irrégulièrement sur du mobilier urbain d'information et demande au maire de commune de Tours (37000) de constater les infractions et prendre les arrêtés de mise en demeure prévus à l'article L. 581-27 du code de l'environnement. Par courrier du 11 février 2022, elle a demandé au préfet d'Indre-et-Loire d'adresser à la commune de Tours une demande visant à enjoindre au maire de prendre les mesures de police pour mettre fin aux infractions relevées. Elle a réitéré sa demande au préfet d'Indre-et-Loire par courrier du 19 avril 2022 puis exercé le 13 juillet 2022 un recours gracieux contre le rejet implicite de cette demande. Elle soutient sans être contredite sur ce point avoir constaté le 8 octobre 2022 que les dispositifs de mobilier urbain étaient toujours en place. Par la présente requête, l'association Paysages de France demande au tribunal l'annulation des décisions de refus opposées à ses demandes.  
 Sur le cadre juridique applicable :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 581-42 du code de l'environnement : " Le mobilier urbain peut, à titre accessoire eu égard à sa fonction et dans les conditions définies par la présente sous-section, supporter de la publicité non lumineuse ou de la publicité éclairée par projection ou par transparence ". Aux termes de l'article L. 581-27 du même code : " Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou d'une préenseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l'infraction ou son amnistie, l'autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les cinq jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux ". Selon l'article L. 581-32 du même code : " Lorsque des publicités ou des préenseignes contreviennent aux dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, l'autorité compétente en matière de police est tenue de faire usage des pouvoirs que lui confère l'article L. 581-27, si les associations mentionnées à l'article L. 141-1 ou le propriétaire de l'immeuble sur lequel ont été apposées, sans son accord, les publicités ou préenseignes, en font la demande ".  
 3. En application de ces dispositions, l'autorité de police compétente est tenue de faire cesser des manquements aux prescriptions applicables aux publicités et préenseignes en ordonnant leur suppression ou leur mise en conformité, lorsque ces manquements ont été constatés par un officier de police judiciaire ou par une des personnes mentionnées à l'article L. 581-40 du code de l'environnement, ou, même en l'absence d'une telle constatation, lorsque la réalité de ces manquements est établie par les éléments fournis par une association agréée pour la protection de l'environnement ou le propriétaire de l'immeuble sur lequel ont été apposées, sans son accord, des publicités ou préenseignes, à l'appui d'une demande tendant à la mise en œuvre des pouvoirs de police prévus à l'article L. 581-27 du même code. 
 4.  En second lieu, aux termes de l'article L. 581-14-2 du code de l'environnement alors en vigueur : " Les compétences en matière de police de la publicité sont exercées par le préfet. Toutefois, s'il existe un règlement local de publicité, ces compétences sont exercées par le maire au nom de la commune. Dans ce dernier cas, à défaut pour le maire de prendre les mesures prévues aux articles L. 581-27, L. 581-28 et L. 581-31 dans le délai d'un mois suivant la demande qui lui est adressée par le représentant de l'Etat dans le département, ce dernier y pourvoit en lieu et place du maire ". 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5. Il ressort des éléments transmis au cours du mois février 2022 par l'association Paysages de France tant à la commune de Tours qu'au préfet d'Indre-et-Loire qu'ont été installés sur le terre-plein central des boulevards Béranger et Heurteloup, à proximité immédiate des voies de circulation, divers éléments de mobilier urbain donnant à voir aux usagers de la voie publique de la publicité sur leurs faces orientées vers les véhicules. Contrairement aux allégations du préfet, ces voies constituent de larges artères urbaines, destinées principalement à la circulation automobile.  
 6. D'une part, il ne résulte pas de l'instruction que les informations présentes sur les faces opposées de ce mobilier seraient facilement accessibles aux piétons et aux automobilistes. D'autre part, si le préfet d'Indre-et-Loire fait valoir que la commune de Tours a adopté en juillet 2022 le règlement de publicité intercommunal (RLPi), les dispositions de l'actuel article L. 581-14 du code de l'environnement permettent seulement au règlement local de publicité de définir une ou plusieurs zones où s'applique une règlementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Il s'ensuit que ces éléments de mobilier urbain n'étaient pas conformes aux prescriptions de l'article R. 581-42 du code de l'environnement. 
 7. Si le préfet d'Indre-et-Loire soutient que le maire de la commune Tours n'a pas excédé le délai raisonnable qui lui était imparti pour mettre en demeure les propriétaires du mobilier urbain, les dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement prévoient toutefois que l'autorité compétente en matière de police dispose d'un délai de cinq jours courant à compter de la constatation de l'irrégularité pour prendre un arrêté ordonnant, soit la suppression, soit la mise en conformité de la publicité avec la règlementation. Aussi le préfet d'Indre-et-Loire était-il tenu, en application de l'article L. 581-14-2 du code de l'environnement, de faire usage des pouvoirs de police que lui conférait l'article L. 581-27 du même code pour faire cesser ces irrégularités. Aussi le refus contesté est-il illégal et doit par suite être annulé. 
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 8. Toute illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la collectivité publique concernée pour autant qu'elle entraîne un préjudice direct et certain. 
 9. Les dispositions de l'article L. 142-1 du code de l'environnement ne dispensent pas l'association qui sollicite la réparation d'un préjudice, notamment moral, causé par les conséquences dommageables d'une illégalité fautive, d'établir le caractère direct et certain de ce préjudice résultant, pour elle, de la faute commise par l'Etat. L'association Paysages de France peut ainsi prétendre à la réparation par l'Etat des conséquences dommageables de l'illégalité fautive entachant le refus préfectoral contesté, sous réserve de démontrer l'existence d'un préjudice direct et certain en résultant pour elle. 
 10. En l'espèce, eu égard, d'une part, à la durée et à la nature des irrégularités relevées ci-dessus et aux démarches accomplies par l'association Paysages de France, la décision du préfet d'Indre-et-Loire refusant illégalement de supprimer ou de mettre en conformité les 20 éléments de mobilier urbain mentionnés ci-dessus, lui a causé un préjudice moral eu égard à l'atteinte qui a été portée aux intérêts dont elle assure la défense dont il sera fait une juste appréciation en l'évaluant, dans les circonstances de l'espèce, à la somme de 2 000 euros. 
 Sur les frais d'instance :  
 11. Il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du préfet d'Indre-et-Loire en date du 13 septembre 2022 est annulée. 
 Article 2 : L'Etat est condamné à verser une indemnité de 2 000 euros à l'association Paysages de France. 
 Article 3 : L'Etat versera à l'association Paysages de France une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Paysages de France et au préfet d'Indre-et-Loire. 
 Délibéré après l'audience du 25 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M.  Samuel Deliancourt, président, 
 M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller, 
 Mme Aurore Bardet, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 Jean-Luc A 
 Le président, 
 Samuel DELIANCOURT 
 La greffière, 
                                       Aurore MARTIN 
 La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.