TA30 · 1ère Chambre — 11 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 décembre 2022 et 16 septembre 2024, la société civile immobilière (SCI) AJ Gestion, représentée par Me Hequet, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 28 octobre 2020 par lequel le maire de la commune d'Avignon a refusé de lui délivrer un permis de construire valant permis de démolir ; 
 2°) d'enjoindre au maire d'Avignon de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de la demande dans un délai d'un mois suivant la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Avignon la somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ;  
 - la décision a été signée par une autorité incompétente ;  
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - le maire d'Avignon s'est cru à tort lié par l'avis de l'architecte conseil de la commune d'Avignon ; 
 - l'arrêté en litige a procédé au retrait du permis de construire tacite dont elle était titulaire, et ce de manière irrégulière en l'absence de procédure contradictoire préalable ; 
 - le motif de refus fondé sur l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur d'appréciation ;  
 - le motif de refus fondé sur la nécessité de ressaisir le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) pour un nouvel avis en raison de l'évolution du projet en cours d'instruction est infondé.   
 Par un mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2023, la commune d'Avignon conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable en application de l'article R. 412-1 du code de justice administrative ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Hoenen, 
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. A pour la commune d'Avignon.  
 Une note en délibéré présentée par la SCI AJ Gestion a été enregistrée le 29 janvier 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 13 mai 2022, la société AJ Gestion a déposé auprès des services de la commune d'Avignon une demande de permis de construire, ultérieurement complétée, portant sur la construction d'un bâtiment accueillant deux logements et un bureau en R+2 et la démolition de trois garages sur un terrain situé avenue du moulin de Notre-Dame, parcelle cadastrée section HN n° 391, classée en zone UG du PLU. Elle demande l'annulation de l'arrêté du 28 octobre 2022 par lequel le maire d'Avignon a refusé de faire droit à cette demande. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. Aux termes de l'article R. 412-1 du code de justice administrative : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué () ". 
 3. La société requérante a produit, au cours de l'instance, l'arrêté contesté dans son intégralité. La fin de non-recevoir opposée sur ce point, tirée de la méconnaissance de l'article R. 412-1 du code de justice administrative, doit donc être écartée  
 Sur la légalité de la décision en litige : 
 4. En premier lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions administratives qui lui sont déférées leur exacte qualification. 
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret () ". Aux termes de l'article      L. 424-2 du même code : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / Un décret en Conseil d'Etat précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis ". 
 6. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " L'article R. 423-22 du même code prévoit que : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Selon l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. " En application de l'article R. 423-28 de ce code : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R.  423-23 est porté à : () b) Cinq mois lorsqu'un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation () " Enfin, aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite () ". 
 7. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. 
 8. Il ressort des pièces du dossier que, lors du dépôt le 13 mai 2022 de sa demande de permis de construire, la société AJ Gestion s'est vue délivrer un récépissé précisant que le délai d'instruction de son dossier était de trois mois et, qu'en l'absence de courrier de l'administration dans ce délai, elle serait titulaire d'un permis tacite sauf si, dans le mois suivant le dépôt de cette demande, l'administration indiquait que des pièces étaient manquantes. Par un courrier du 7 juin 2022, le service instructeur a indiqué à la société requérante que les pièces du dossier n'avaient pas été signées et tamponnées par l'architecte, qu'aucune place de stationnement n'était prévue par le projet, que la notice descriptive mentionnait, à tort, l'existence d'un mur bahut, que l'altimétrie et la largeur du passage au niveau de l'entrée n'étaient pas mentionnées, et, enfin, que la localisation de la place de stationnement dédiée aux personnes à mobilité réduite la plus proche et le cheminement permettant d'y accéder n'étaient pas matérialisés dans les pièces du dossier, et l'a invitée à compléter sa demande sur ces points dans un délai de trois mois. La société soutient toutefois, et en justifie, que son dossier comportait, dès son dépôt, l'ensemble des pièces exigées par le code de l'urbanisme. Par son courrier du 7 juin 2022, le service instructeur a ainsi entendu, non pas solliciter de la société requérante, afin de lui permettre d'instruire sa demande, des pièces manquantes exigées en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, ces pièces ayant déjà été fournies, mais formuler une demande de modification de son projet pour le rendre conforme aux règles d'urbanisme applicables. Dans ces conditions, cette demande du 7 juin 2022 qui ne portait pas sur une pièce listée par le livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, n'était pas légalement justifiée au regard de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme et n'a ainsi pas eu pour effet d'interrompre le délai d'instruction. La société requérante est dès lors fondée à soutenir qu'elle est devenue bénéficiaire d'un permis de construire tacite à compter de l'expiration du délai d'instruction, soit le 13 octobre 2022. Il s'ensuit que l'arrêté attaqué, adopté le 28 octobre suivant, retire implicitement mais nécessairement le permis tacite précédemment obtenu par le pétitionnaire. 
 9. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". L'article L. 121-2 de ce code prévoit que : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles () ". L'article L. 122-1 du même code dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". Selon l'article L. 211-2 de ce code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent () une décision créatrice de droits () ". 
 10. La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite et en principe, être précédée d'une procédure contradictoire permettant au titulaire de cette autorisation d'urbanisme d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre et des motifs qui la fonderaient et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d'un permis de construire que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie. 
 11. En l'absence de pièce établissant la mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable au retrait du permis de construire et alors qu'il n'est pas fait état en défense d'une situation d'urgence ni de l'une des autres circonstances mentionnées à l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'édiction de cette décision se trouve affectée d'un vice de procédure qui, pour avoir privé les requérants d'une garantie, entache l'arrêté en litige d'illégalité. 
 12. En deuxième lieu, en vertu de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. " 
 13. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations. 
 14. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies produites par la SCI AJ Gestion, que la zone UG est une zone urbanisée de composition mixte dont ne se dégage ni unité architecturale, ni intérêt ou caractère particulier. Par ailleurs, le quartier ne bénéficie d'aucune protection particulière. Si les parcelles limitrophes du terrain d'assiette du projet supportent actuellement des pavillons, le secteur au sein duquel se situe ce terrain présente une certaine densité et ne revêt pas de réelle homogénéité architecturale. Il existe, en outre, plusieurs immeubles collectifs construits en R+4 dans les lieux avoisinants et notamment en face du terrain d'assiette du projet. La construction à édifier ne comportera que trois niveaux et les matériaux choisis correspondent à ceux des constructions avoisinantes. Il s'ensuit que la requérante est fondée à soutenir qu'en refusant de lui délivrer le permis de construire litigieux au motif que le projet méconnaissait l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, le maire d'Avignon a commis une erreur d'appréciation. 
 15. En dernier lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose au pétitionnaire, lors d'une demande d'autorisation d'urbanisme, de consulter pour avis le SDIS. Ainsi, le motif de refus tiré du défaut de consultation du SDIS ne pouvait légalement être opposé au pétitionnaire.  
 16. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre motif n'est de nature à fonder l'annulation de la décision attaquée. 
 17. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la SCI AJ Gestion est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 28 octobre 2022. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 18. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution/ La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article R. 424-13 du même code : " En cas de permis tacite (), l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur () ". 
 19. Lorsqu'une décision créatrice de droits est retirée et que ce retrait est annulé, la décision initiale est rétablie à compter de la date de lecture de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation. Il s'ensuit que, la pétitionnaire se trouvant à nouveau bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme tacite pour son projet, il n'y a pas lieu d'enjoindre au maire d'Avignon la délivrance du permis de construire refusé par l'arrêté litigieux. En revanche, il y a lieu d'enjoindre au maire d'Avignon de délivrer à la SCI AJ Gestion le certificat prévu par les dispositions de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune d'Avignon la somme de 1 200 euros à verser à la SCI AJ Gestion.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 28 octobre 2022 du maire d'Avignon est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune d'Avignon de délivrer à la SCI AJ Gestion un certificat de permis de construire tacite, dans un délai d'un mois suivant la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune d'Avignon versera une somme de 1 200 euros à la SCI AJ Gestion au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCI AJ Gestion et à la commune d'Avignon.  
 Délibéré après l'audience du 28 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Boyer, présidente, 
 Mme Lahmar, conseillère, 
 Mme Hoenen, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 février 2025. 
 La rapporteure, 
 A.-S. HOENEN 
 La présidente, 
 C. BOYERLa greffière, 
 N. LASNIER 
 La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.