TA31 · 4ème Chambre — 4 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 31 mai 2022, Mme B A, représentée par Me Potronnat, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 8 avril 2022 par laquelle le maire d'Eveux a refusé de mettre en œuvre ses pouvoirs de police en engageant la procédure d'infraction aux règles de l'urbanisme contre les époux C s'agissant des travaux de modification d'une voie interne ; 
 2°) d'enjoindre au maire d'Eveux de mettre en œuvre ses pouvoirs de police en matière d'urbanisme ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Eveux et des époux C une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La requérante soutient que : 
 - les travaux réalisés par les époux C sont irréguliers dès lors qu'ils n'ont fait l'objet d'aucune autorisation d'urbanisme ; 
 - ces travaux, interdits en zone naturelle, méconnaissent les dispositions combinées des articles N 1 et N 2 du règlement annexé au plan local d'urbanisme (PLU) d'Eveux ; 
 - la décision du maire méconnaît l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire enregistré le 4 juillet 2022, la commune d'Eveux conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 000 euros soit mise à la charge de Mme A sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Par un mémoire enregistré le 28 juillet 2022, M. et Mme C, représentés par Me Pinet, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Par un mémoire enregistré le 8 novembre 2022, Mme B A, représentée par Me Potronnat, conclut aux mêmes fins que sa requête et demande en outre de déclarer " l'intervention " des époux C irrecevable. 
 Elle soulève les mêmes moyens que dans ses précédentes écritures et soutient en outre que " l'intervention " des époux C n'est pas recevable dès lors qu'ils ne justifient pas d'un intérêt pour agir suffisant ; les travaux réalisés par ces derniers compromettent la qualité paysagère du site ; ces travaux, qui impliquent l'utilisation et le stockage des matériaux polluants, sont irréguliers. 
 Par un mémoire, enregistré le 22 mai 2023, la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que la requérante ne justifie pas d'un intérêt pour agir ;  
  - aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Par ordonnance du 15 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 mai 2024 à 16 h 30. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Flechet, 
 - les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Gigout, substituant Me Potronnat, représentant Mme A, requérante. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par courrier du 10 mars 2022, Mme A a demandé au maire d'Eveux de mettre en œuvre ses pouvoirs de police en engageant la procédure d'infraction aux règles de l'urbanisme à l'encontre des époux C, s'agissant des travaux auxquels ils ont procédé de modification de la voie interne existante au droit de leur propriété. Par décision du 8 avril 2022 dont Mme A demande l'annulation, le maire d'Eveux a, au nom de l'Etat, rejeté cette demande.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée à l'" intervention " de M. et Mme C : 
 2. Les époux C ont la qualité de partie à l'instance et ont reçu communication de la requête. Dès lors, le mémoire produit par ces derniers constitue non pas une intervention mais un mémoire en réponse à cette communication. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la requérante, tirée de l'absence d'intérêt suffisant à intervenir, ne peut qu'être écartée. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction : 
 3. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public () ". Aux termes de l'article L. 480-4 de ce code : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé () ". Enfin, l'article L. 610-1 de ce même code prévoit que : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme () ". 
 4. Il résulte de ces dispositions que l'autorité compétente est tenue de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'elle a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d'un procès-verbal, cette autorité peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l'interruption des travaux, elle est tenue de le faire dans le premier cas. En outre, l'autorité compétente est également tenue de dresser un procès-verbal lorsqu'elle a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 610-1 du même code, résultant de la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme. 
 5. Par ailleurs, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus de dresser un procès-verbal d'infraction réside dans l'obligation pour cette autorité d'y procéder. Il en résulte que, lorsqu'il est saisi de conclusions à fin d'annulation d'un tel refus, le juge de l'excès de pouvoir doit apprécier sa légalité au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de son jugement. 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : () f) A moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s'il s'agit d'un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés ; / () ". 
 7. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est pas même allégué, que les travaux en cause, ayant pour objet de déplacer une voie existante située sur la propriété de M. et Mme C matérialisant une servitude de passage au bénéfice d'un terrain voisin, impliquent des exhaussements et affouillements excédant deux mètres de hauteur ou de profondeur. A cet égard, les époux C indiquent, sans être sérieusement contredits, que les travaux de stabilisation du sol n'ont engendré que des décaissements temporaires, durant la phase des travaux, d'une profondeur inférieure à 30 centimètres. Par suite, Mme A n'est pas fondée à soutenir que les travaux de modification de la voie étaient soumis à autorisation d'urbanisme. 
 8. En deuxième lieu, le chapitre 1 du titre V du règlement annexé au plan local d'urbanisme (PLU) d'Eveux dispose que : " Dispositions applicables à la zone N. Caractéristiques de la zone. Il s'agit d'une zone naturelle et forestière, à protéger en raison notamment de la valeur des espaces forestiers et naturels, de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages et de leur intérêt notamment du point de vue historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestières, de leur caractère d'espaces naturels. / Elle comporte : () Un secteur Nh mis en place au titre de l'article L. 123-1-5 § 14 de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers, ni à la sauvegarde des sites milieux naturels et paysages. / () ". Aux termes de l'article N 1 de ce règlement : " Les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article N 2 sont interdites ". En vertu de l'article N 2 du même règlement : " Occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières : 1. Dans les secteurs N. Sont admis : () / Les affouillements et exhaussements de sol strictement nécessaires aux constructions et aménagements compatibles avec la vocation de la zone. Les déblais, remblais, dépôts de terre sont interdits. / () / Dans les secteurs Nh. Sont admis : () / Les affouillements et exhaussements de sol strictement nécessaires aux constructions et aménagements compatibles avec la vocation de la zone. / () ". Enfin, Selon l'article 11 du règlement : " Définitions. / Affouillement - Exhaussement de sol : doivent être précédés de la délivrance d'un permis de construire, à moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur s'il s'agit d'un exhaussement ou la profondeur dans le cas d'un affouillement excèdent deux mètres et qui portent une superficie supérieure ou égale à deux hectares. / () / Doivent être précédés d'une déclaration préalables les travaux, installations, et aménagements suivants : à moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur s'il s'agit d'un exhaussement ou la profondeur dans le cas d'un affouillement excèdent deux mètres et qui portent une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés. ". 
 9. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que les utilisations et occupations du sol visées par l'article N 2, admises en zone naturelle sous réserve de conditions particulières, ne concernent que des travaux soumis à autorisation d'urbanisme. Par conséquent, les utilisations et occupations interdites par l'article N 1, auxquelles déroge l'article N 2, doivent être regardées comme ne visant que des travaux soumis à formalité au titre de la réglementation d'urbanisme. Par suite, à l'exception des déblais, remblais et dépôts de terre, lesquels sont expressément interdits par le règlement en zone naturelle, les travaux non soumis à autorisation d'urbanisme, qui ne constituent pas des " occupations et utilisations du sol " au sens de l'article N 1, doivent être regardés comme autorisés en zone naturelle, sous réserve de ne pas préjudicier à la finalité du classement en zone naturelle.  
 10. D'une part, si la requérante soutient que les travaux critiqués ont consisté en des déblais et remblais, en méconnaissance des dispositions précitées du règlement annexé au PLU, elle se borne à produire au soutien de ses allégations des photographies représentant des mouvements de terre durant la phase de réalisation des travaux, alors que les éléments versés au débat en défense permettent d'établir, par des photographies prises une fois les travaux terminés, que la nouvelle voie ne dépasse pas le niveau du sol naturel, les mouvements de terre n'ayant été que provisoires. Il s'en suit qu'au jour du présent jugement, les travaux en litige ne peuvent être regardés comme comprenant des remblais, déblais ou dépôts de terre. D'autre part, la requérante ne conteste pas la végétalisation de la surface correspondant à l'ancienne emprise de la voie. Enfin, si Mme A allègue que ces travaux comprennent la mise en place d'un revêtement imperméable, elle ne l'établit pas par les pièces qu'elle produit, alors que M. et Mme C indiquent avoir recouvert la nouvelle voie d'un revêtement perméable en gravillons. Ainsi, les travaux en cause, qui, ainsi qu'il a été dit précédemment, ne sont soumis à aucune formalité au titre de la réglementation d'urbanisme, ne portent atteinte ni à la finalité du classement en zone naturelle, ni à l'intérêt du site, dont la particulière sensibilité invoquée par la requérante n'est pas justifiée. Cette dernière n'est dès lors pas fondée à soutenir que les travaux de déplacement de la voie interne méconnaissent les dispositions combinées des articles N 1 et N 2 du règlement annexé au PLU d'Eveux. 
 11. En dernier lieu, les infractions au code de l'environnement ne relevant pas de la police de l'urbanisme, la requérante ne peut utilement se prévaloir, au soutien de ses conclusions à fin d'annulation de la décision attaquée, de l'emploi et du stockage de matériaux polluants dans le cadre des travaux critiqués. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les travaux réalisés par les époux C ne sont entachés d'aucune irrégularité au regard de la réglementation urbanistique. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de la décision par laquelle le maire d'Eveux a refusé de mettre en œuvre ses pouvoirs de police en engageant la procédure d'infraction aux règles de l'urbanisme doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme A doivent également être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Lorsqu'il exerce ou refuse d'exercer le pouvoir de faire dresser procès-verbal des infractions à certaines dispositions du code de l'urbanisme ou aux dispositions du plan local d'urbanisme qui lui est confié par les articles L. 480-1 et L. 610-1 du même code, le maire agit, en toute hypothèse, en qualité d'autorité administrative de l'Etat. Il s'ensuit que la commune d'Eveux n'est pas partie à l'instance, mais observatrice. Par suite, tant les conclusions dirigées contre la commune d'Eveux sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par Mme A, qui n'est au surplus pas la partie gagnante dans le cadre de la présente instance, que celles de la commune dirigées contre la requérante sur le même fondement doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la requérante la somme de 1 400 euros au titre des frais exposés par les époux C et non compris dans les dépens. Mme A étant, ainsi qu'il a été dit, partie perdante, ses conclusions tendant à ce qu'une somme soit mise à la charge des époux C au titre de ses frais doivent être rejetées. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Mme A versera une somme globale de 1 400 euros à M. et Mme C en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d'Eveux sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, à la préfète du Rhône, à M. et Mme C et à la commune d'Eveux. 
 Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 Mme Marine Flechet, première conseillère, 
 Mme Marie Chapard, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe du tribunal le 4 juillet 2024. 
 La rapporteure, 
 M. Flechet 
 Le président, 
 J.-P. Chenevey        
 La greffière, 
 G. Reynaud 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier,