TA35 · 3ème Chambre — 11 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
   
   
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 août 2022 et 20 septembre 2023, l'association Coordination Environnement du Bassin d'Arcachon (CEBA) demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du préfet maritime de l'Atlantique du 10 juin 2022 délimitant et réglementant la zone de mouillage et de stationnement diurnes dans la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin (Gironde) ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - l'arrêté est illégal, dès lors qu'il n'a pas été édicté après un avis conforme de l'Office français de la biodiversité ou du conseil de gestion du parc naturel marin du bassin d'Arcachon, en méconnaissance de l'article L. 334-5 du code de l'environnement ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que l'extension de la zone ouverte aux mouillages menace les écosystèmes protégés dans le cadre de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin et qu'elle n'a fait l'objet d'aucune évaluation de son impact environnemental ;  
 - il méconnaît le principe de non-régression, prévu au 9° de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;  
 - il est illégal, dès lors que la séquence " éviter, réduire, compenser " n'a pas été mise en œuvre préalablement à son édiction ; 
 - il est illégal faute d'avoir pris en compte la notion de zone de protection forte, selon les modalités fixées aux articles 1er à 3 du décret du 12 avril 2022. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 août 2023, le préfet maritime de l'Atlantique conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 22 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 6 octobre 2023. 
 Par un courrier du 20 février 2024, le tribunal a invité, en application de l'article 
 R. 613-1-1 du code de justice administrative, le préfet maritime de l'Atlantique à produire des pièces en vue de compléter l'instruction. 
 Des pièces produites par le préfet maritime de l'Atlantique ont été enregistrées le 20 février 2024 et communiquées le 21 février 2024. 
 Un mémoire et des pièces, présentés par l'association CEBA, enregistrés les  
 10 et 24 mars 2024, après la clôture de l'instruction, n'ont pas été communiqués. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le décret n° 2017-945 du 10 mai 2017 ; 
 - le décret n° 2022-527 du 12 avril 2022 ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Pellerin,  
 - et les conclusions de Mme Thalabard, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 332-2 du code de l'environnement : " I. ' Le classement d'une réserve naturelle nationale est prononcé pour assurer la conservation d'éléments du milieu naturel d'intérêt national ou la mise en œuvre d'une réglementation européenne ou d'une obligation résultant d'une convention internationale. / () III. ' La décision est prise par décret après accord de l'ensemble des propriétaires concernés, tant sur le périmètre de la réserve que sur la réglementation envisagés. A défaut d'accord de l'ensemble des propriétaires concernés, le classement est prononcé par décret en Conseil d'Etat. ". L'article L. 332-3 du même code prévoit : " I. ' L'acte de classement d'une réserve naturelle peut soumettre à un régime particulier et, le cas échéant, interdire à l'intérieur de la réserve toute action susceptible de nuire au développement naturel de la faune et de la flore, au patrimoine géologique et, plus généralement, d'altérer le caractère de ladite réserve. Peuvent notamment être réglementés ou interdits la chasse, la pêche, les activités agricoles, forestières, pastorales, industrielles, commerciales, sportives et touristiques, l'exécution de travaux publics ou privés, l'utilisation des eaux, la circulation ou le stationnement des personnes, des véhicules et des animaux (). ". Aux termes de l'article R. 332-10 du même code : " Le décret de classement précise les limites de la réserve naturelle, les actions, activités, travaux, constructions, installations et modes d'occupation du sol mentionnés au I de l'article L. 332-3 du présent code qui y sont réglementés ou interdits ainsi que les conditions générales de gestion de la réserve (). ". L'article R. 332-14 de ce code dispose que : " () L'extension du périmètre ou la modification de la réglementation est prononcée par décret. Elle est prononcée par décret en Conseil d'Etat en cas de désaccord d'un ou plusieurs propriétaires ou titulaires de droits réels (). ". 
 2. Le décret du 10 mai 2017 portant extension et modification de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin (Gironde) prévoit, à son article 5, que le préfet définit une ou plusieurs zones de protection renforcée à l'intérieur du périmètre de cette réserve naturelle et que les limites de ces zones peuvent être modifiées par le préfet chaque année en fonction de l'évolution ou du déplacement des bancs de sable. Selon l'article 6 de ce décret : " Le préfet définit une ou plusieurs zones de protection intégrale qui peuvent être modifiées par arrêté préfectoral chaque année (). / Au sein des zones de protection intégrale toute activité est interdite, à l'exception : / - des opérations réalisées par le gestionnaire dans le cadre de la mise en œuvre du plan de gestion de la réserve ; / - des activités de police et de secours ; / - des travaux et des activités scientifiques soumis à autorisation préfectorale. ". L'article 18 du même décret dispose que : " Le stationnement ou la circulation des personnes de quelque manière que ce soit, y compris à pied sont interdits à l'intérieur des zones de protection intégrale, à l'exception des personnes placées sous l'autorité du gestionnaire de la réserve y compris les personnels de la réserve ou agissant au titre de missions de police ou de secours dans la stricte mesure nécessaire à ces missions. ". Selon l'article 19 du même décret : " I. - Le mouillage et le stationnement des navires et de tout engin nautique ou engin de plage sont, sur la totalité du territoire de la réserve, interdits du coucher au lever du soleil. / II. - Dans les zones de protection renforcée, du lever au coucher du soleil, le stationnement des navires ou de tout engin nautique ou engin de plage est interdit en dehors des zones de mouillage des navires ou de tout engin nautique ou engin de plage délimitées et réglementées préalablement par le préfet maritime après avis du comité consultatif. / () V. - Dans les zones de protection intégrale, la circulation, le mouillage et le stationnement des navires ou de tout engin nautique ou engin de plage sont interdits (). ". 
 3. Par un arrêté du 7 juin 2018, le préfet de Gironde a délimité la zone de protection renforcée de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin, qui inclut l'ensemble des bancs de sable compris dans le périmètre de la réserve et les espaces maritimes attenants. Par des arrêtés des 27 mars et 4 août 2017, le préfet de Gironde a fixé le périmètre de la zone de protection intégrale qui englobe certaines parties de ces bancs de sable et leurs abords maritimes immédiats. Cette zone a été modifiée en dernier lieu, à la date de la décision attaquée, par un arrêté de la préfète de la Gironde du 3 juin 2022. Par ailleurs, par un arrêté du 12 juin 2018, le préfet maritime de l'Atlantique a délimité, à l'est du banc, la zone de mouillage mentionnée à l'article 19 du décret du 10 mai 2017. Cet arrêté a été modifié en dernier lieu par l'arrêté attaqué du 10 juin 2022, modifié le 18 juillet 2022. Ce dernier réduit au nord et au sud la zone ouverte toute l'année aux mouillages et stationnements des navires, engins nautiques et engins de plage. L'arrêté créé également deux zones supplémentaires, jouxtant au nord et au sud la zone ouverte toute l'année, où le mouillage et le stationnement des navires, engins nautiques et engins de plage ne sont permis que du 1er avril au 31 octobre. L'ensemble de la zone ouverte au mouillage l'hiver ainsi définie rejoint la pointe nord du Banc d'Arguin mais elle n'atteint pas l'extrémité sud du Banc, à l'inverse de la zone délimitée dans l'arrêté précédemment applicable du 15 juin 2021. 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 334-5 du code de l'environnement :  
 " () Lorsqu'une activité est susceptible d'altérer de façon notable le milieu marin d'un parc naturel marin, l'autorisation à laquelle elle est soumise ne peut être délivrée que sur avis conforme de l'Agence française pour la biodiversité ou, sur délégation, du conseil de gestion. Cette procédure n'est pas applicable aux activités répondant aux besoins de la défense nationale, de l'ordre public, de la sécurité maritime et de la lutte contre la pollution. ". 
 5. Il ressort des termes de l'article L. 334-5 du code de l'environnement que l'autorisation qui est subordonnée à l'obtention préalable d'un avis conforme de l'Agence française pour la biodiversité ou, sur délégation, du conseil de gestion porte sur une autorisation environnementale. Or, l'arrêté attaqué a pour objet de règlementer et d'organiser le mouillage et le stationnement des navires, des engins nautiques et des engins de plage dans le périmètre de la zone de protection renforcée de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin et non de délivrer une autorisation environnementale. Ainsi, le moyen tiré de l'irrégularité de l'arrêté attaqué au regard de l'article L. 334-5 du code de l'environnement est inopérant. En tout état de cause, pour définir la zone de mouillage et de stationnement des navires, des engins nautiques et des engins de plage dans le périmètre de la zone de protection renforcée de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin, le préfet maritime de l'Atlantique s'est fondé sur les évolutions géomorphologiques du Banc d'Arguin, les possibilités d'identifier un point de repère sur la côte ainsi que d'introduire une restriction de la zone de mouillage en hiver et sur la variabilité du banc de sable en fonction des marées. Cet arrêté limite également la vitesse des navires et des engins précités, rappelle la responsabilité des navigateurs ou utilisateurs de respecter les conditions de sécurité de navigation et les oblige à ne pas gêner les navires professionnels dans l'accès à leur zone de travail. Ainsi, l'arrêté attaqué édicte une règlementation qui vise à empêcher les navires d'échouer sur les bancs de sables et leur permet de mouiller en toute sécurité. Ces considérations répondent, par suite, à un objectif de sécurité maritime qui n'entre pas dans le champ de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 334-5 du code de l'environnement. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté comme inopérant. 
 6. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que la délimitation et la réglementation des zones autorisées au mouillage et au stationnement diurnes des navires, des engins nautiques et des engins de plage soient précédées d'une étude d'impact ou d'une évaluation des incidences pour évaluer les impacts d'une telle délimitation. 
 7. En troisième lieu, l'avis du 5 mai 2022 du parc naturel marin du Bassin d'Arcachon sur le projet d'arrêté, le rapport d'activités de la société pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le Sud-Ouest (SEPANSO) de l'année 2022 et le projet de plan de gestion 2022-2031, dont se prévaut la requérante, font état de la sensibilité des habitats présents sur le Banc d'Arguin et de la nécessaire vigilance face à la pression anthropique, mais ne présentent pas d'analyse circonstanciée sur les effets d'une poursuite des mouillages et stationnements de navires, engins nautiques et engins de plage aux abords de la frange orientale du Banc d'Arguin. En outre, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'avis du parc naturel marin du Bassin d'Arcachon du 5 mai 2022 que le périmètre et la saisonnalité retenus pour la zone de mouillage ont été notamment choisis afin de limiter le dérangement en hiver de l'huîtrier pie et du bécasseau variable, espèces protégées. Il apparaît également que le décompte des navires et engins présents dans la zone ainsi ouverte sera réalisé pendant la durée d'application de l'arrêté, afin de mieux apprécier les effets de la fréquentation humaine sur la préservation des habitats et espèces présents sur le Banc d'Arguin. Enfin, l'association requérante fait valoir que la définition de la zone de mouillage n'a pas été précédée d'une évaluation de ses impacts sur la laisse de mer et sur le milieu marin, s'agissant des déchets, du bruit et des rejets dus aux hydrocarbures ou aux peintures antisalissures des navires de plaisance. Toutefois, alors que l'association n'apporte pour sa part pas d'élément permettant d'apprécier dans quelle mesure les mouillages de navires et stationnements d'engins nautiques et d'engins de plage sont susceptibles d'entraîner les incidences négatives dont elle fait état, la circonstance que la délimitation de la zone de mouillage n'a pas fait l'objet d'une évaluation formalisée de ses impacts n'est pas de nature à révéler que la mesure attaquée porte atteinte de façon disproportionnée aux écosystèmes protégés dans le cadre de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin. Ainsi, alors que, d'une part, les espaces à fort enjeu environnemental sont inclus dans la zone de protection intégrale et interdits de ce fait aux mouillages et au stationnement, d'autre part, que la possibilité de prévoir en zone de protection renforcée des espaces pour le mouillage des navires et le stationnement des engins nautiques et engins de plage résulte des termes mêmes du décret du 10 mai 2017, l'arrêté du préfet maritime de l'Atlantique n'est pas entaché d'erreur d'appréciation au regard de l'article L. 332-3 du code de l'environnement.  
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sons et odeurs qui les caractérisent, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage. / () II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre  
 aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : () / 9° Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment (). ". 
 9. Le principe de non-régression, tel que défini au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement s'impose au pouvoir réglementaire lorsqu'il détermine des règles relatives à l'environnement. Il n'est toutefois pas invocable lorsque le législateur a entendu en écarter l'application dans un domaine particulier ou lorsqu'il a institué un régime protecteur de l'environnement et confié au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions de mise en œuvre de dérogations qu'il a lui-même prévues à ce régime. 
 10. Le Banc d'Arguin, classé réserve naturelle nationale en application de l'article L. 332-2 du code de l'environnement, fait l'objet d'un régime particulier de protection au sens de l'article L. 332-3 du même code en ce que l'article 19 du décret du 10 mai 2017 portant extension et modification de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin y règlemente la circulation, le mouillage et le stationnement des navires, engins nautiques ou de tout engins de plage. Dans ces conditions, le principe de non-régression, tel que défini au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, n'est pas invocable dans le domaine particulier que constitue cette réserve. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté comme inopérant. En tout état de cause, les espaces à fort enjeu environnemental sont inclus dans la zone de protection intégrale et trois zones d'implantations ostréicoles sont réparties sur le Banc d'Arguin, où les mouillages et stationnements dans le cadre de la plaisance ou de loisirs sont interdits. En outre, la zone ainsi délimitée est d'une superficie plus réduite que la zone prévue par l'arrêté précédemment applicable, notamment pendant la période d'été. L'association requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que l'arrêté du 10 juin 2022 méconnaît le principe de non-régression posé à l'article L. 110-1 du code de l'environnement. 
 11. En cinquième lieu, l'association requérante fait valoir que l'arrêté attaqué est illégal dès lors que la séquence " éviter, réduire, compenser " n'a pas été mise en œuvre préalablement à son édiction. Toutefois, il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe que l'élaboration d'un arrêté délimitant les zones de mouillage sur le fondement de l'article 19 du décret du 10 mai 2017 doive  
 être précédée de la mise en œuvre d'une telle séquence, seulement prévue dans le cadre de l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes. Alors d'ailleurs que l'association ne vise aucune disposition de droit qui serait ainsi méconnue, le moyen doit être écarté. 
 12. En dernier lieu, l'article L. 110-4 du code de l'environnement prévoit qu'une stratégie nationale des aires protégées est élaborée et qu'elle vise, notamment, la mise sous protection forte d'au moins 10 % de l'ensemble du territoire national et des espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction française. L'article 2 du décret du 12 avril 2022 pris en application de l'article L. 110-4 du code de l'environnement et définissant la notion de protection forte et les modalités de la mise en œuvre de cette protection forte dispose : " I. - Sont reconnus comme des zones de protection forte les espaces terrestres compris dans : / () - les réserves naturelles prévues à l'article L. 332-1 [du code de l'environnement] () ". L'article 3 du même décret prévoit que : " I. - Sont reconnus comme des zones de protection forte les espaces maritimes compris dans les aires protégées listées ci-après, créées postérieurement à la date d'entrée en vigueur du présent décret : / () - les zones de protection renforcée et les zones de protection intégrale créées par les actes de classement en réserve naturelle pris en application des articles L. 332-1 à L. 332-27 du même code ; / () II. - Les espaces maritimes, compris dans les aires protégées listées au I, créées antérieurement à la date d'entrée en vigueur du présent décret remplissent sous 24 mois les critères de l'article 4 et sont reconnus comme zones de protection forte au plus tard à cette échéance. ". L'article 4 prévoit trois critères et que ces zones, premièrement, soit ne font pas l'objet d'activités humaines pouvant engendrer des pressions sur les enjeux écologiques notamment de conservation d'espèces ou d'habitats naturels, soit disposent de mesures de gestion ou d'une réglementation spécifique des activités ou encore d'une protection foncière visant à éviter, diminuer significativement ou à supprimer, de manière pérenne, les principales pressions sur les enjeux écologiques justifiant la protection forte, sur une zone ayant une cohérence écologique par rapport à ces enjeux, deuxièmement, disposent d'objectifs de protection, en priorité à travers un document de gestion et troisièmement, bénéficient d'un dispositif opérationnel de contrôle des règlementations ou des mesures de gestion. 
 13. En l'espèce, l'ensemble des bancs de sable émergés compris dans le périmètre de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin, et notamment le Banc d'Arguin, constitue des espaces terrestres compris dans une réserve naturelle et, comme tels, sont reconnus de droit comme zone de protection forte en application du I de l'article 2 du décret du 12 avril 2022. En outre, les espaces maritimes, qui incluent cette zone de protection renforcée, ont vocation à remplir sous              vingt-quatre mois les critères mentionnés à l'article 4 du décret et à être reconnus comme zone de protection forte. Toutefois, la qualification de zone de protection forte ainsi donnée à ces espaces ne saurait être utilement invoquée à l'encontre de l'arrêté réglementant le mouillage aux abords du Banc d'Arguin, dès lors que cette qualification est purement recognitive et n'institue pas, par elle-même, un régime de protection opposable aux mesures de gestion et de réglementation applicables dans la réserve et qu'en tout état de cause, à la date de l'arrêté attaqué, le délai de vingt-quatre mois prévu par le II de l'article 3 du décret du 12 avril 2022 n'était pas expiré. Le moyen doit dès lors être écarté comme inopérant.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 15.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association Coordination Environnement du Bassin d'Arcachon est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Coordination Environnement du Bassin d'Arcachon et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie du présent jugement sera adressée au préfet maritime de l'Atlantique. 
 Délibéré après l'audience du 28 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Grenier, présidente, 
 Mme Pellerin, première conseillère, 
 M. A, magistrat honoraire. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. Pellerin 
 La présidente, 
 signé 
 C. GrenierLa greffière, 
 signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.