TA35 · 3ème Chambre — 11 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
   
   
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 août 2022 et 20 septembre 2023, l'association Coordination Environnement du Bassin d'Arcachon (CEBA), demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du préfet maritime de l'Atlantique du 13 juin 2022 réglementant les conditions d'accostage et de mouillage des navires de sociétés de transport maritime qui embarquent des passagers à destination de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin (Gironde) ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - l'arrêté est illégal, dès lors qu'il n'a pas été édicté après un avis conforme de l'Office français de la biodiversité ou du conseil de gestion du parc naturel marin du bassin d'Arcachon, en méconnaissance de l'article L. 334-5 du code de l'environnement ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que l'absence de restrictions à l'activité des navires de sociétés de transport maritime débarquant des passagers sur le banc menace les écosystèmes protégés dans le cadre de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin et qu'elle n'a fait l'objet d'aucune évaluation de son impact environnemental ;  
 - il méconnaît le principe de non-régression, prévu au 9° de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;  
 - il est illégal, dès lors que la séquence " éviter, réduire, compenser " n'a pas été mise en œuvre préalablement à son édiction ; 
 - il est illégal faute d'avoir pris en compte la notion de zone de protection forte, selon les modalités fixées aux articles 1er à 3 du décret du 12 avril 2022. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 août 2023, le préfet maritime de l'Atlantique conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 22 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 6 octobre 2023.  
 Par des courriers des 20 et 21 février 2024, le tribunal a invité, en application de l'article 
 R. 613-1-1 du code de justice administrative, le préfet maritime de l'Atlantique à produire des pièces en vue de compléter l'instruction. 
 Des pièces produites par la préfecture maritime de l'Atlantique ont été enregistrées les 20 et 21 février 2024 et communiquées les 21 et 22 février 2024. 
 Un mémoire et des pièces, présentés par l'association CEBA, enregistrés les  
 10 et 24 mars 2024, après la clôture de l'instruction, n'ont pas été communiqués. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le décret n° 2017-945 du 10 mai 2017 ; 
 - le décret n° 2022-527 du 12 avril 2022 ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Pellerin,  
 - et les conclusions de Mme Thalabard, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 332-2 du code de l'environnement : " I. ' Le classement d'une réserve naturelle nationale est prononcé pour assurer la conservation d'éléments du milieu naturel d'intérêt national ou la mise en œuvre d'une réglementation européenne ou d'une obligation résultant d'une convention internationale. / () III. ' La décision est prise par décret après accord de l'ensemble des propriétaires concernés, tant sur le périmètre de la réserve que sur la réglementation envisagés. A défaut d'accord de l'ensemble des propriétaires concernés, le classement est prononcé par décret en Conseil d'Etat. ". L'article L. 332-3 du même code prévoit : " I. ' L'acte de classement d'une réserve naturelle peut soumettre à un régime particulier et, le cas échéant, interdire à l'intérieur de la réserve toute action susceptible de nuire au développement naturel de la faune et de la flore, au patrimoine géologique et, plus généralement, d'altérer le caractère de ladite réserve. Peuvent notamment être réglementés ou interdits la chasse, la pêche, les activités agricoles, forestières, pastorales, industrielles, commerciales, sportives et touristiques, l'exécution de travaux publics ou privés, l'utilisation des eaux, la circulation ou le stationnement des personnes, des véhicules et des animaux (). ". Aux termes de l'article R. 332-10 du même code : " Le décret de classement précise les limites de la réserve naturelle, les actions, activités, travaux, constructions, installations et modes d'occupation du sol mentionnés au I de l'article L. 332-3 du présent code qui y sont réglementés ou interdits ainsi que les conditions générales de gestion de la réserve (). ". L'article R. 332-14 de ce code dispose que : " () L'extension du périmètre ou la modification de la réglementation est prononcée par décret. Elle est prononcée par décret en Conseil d'Etat en cas de désaccord d'un ou plusieurs propriétaires ou titulaires de droits réels (). ". 
 2. Le décret du 10 mai 2017 portant extension et modification de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin (Gironde) prévoit, à son article 5, que le préfet définit une ou plusieurs zones de protection renforcée à l'intérieur du périmètre de cette réserve naturelle et que les limites de ces zones peuvent être modifiées par le préfet chaque année en fonction de l'évolution ou du déplacement des bancs de sable. Selon l'article 6 de ce décret : " Le préfet définit une ou plusieurs zones de protection intégrale qui peuvent être modifiées par arrêté préfectoral chaque année (). / Au sein des zones de protection intégrale toute activité est interdite, à l'exception : / - des opérations réalisées par le gestionnaire dans le cadre de la mise en œuvre du plan de gestion de la réserve ; / - des activités de police et de secours ; / - des travaux et des activités scientifiques soumis à autorisation préfectorale. ". L'article 18 du même décret dispose que : " Le stationnement ou la circulation des personnes de quelque manière que ce soit, y compris à pied sont interdits à l'intérieur des zones de protection intégrale, à l'exception des personnes placées sous l'autorité du gestionnaire de la réserve y compris les personnels de la réserve ou agissant au titre de missions de police ou de secours dans la stricte mesure nécessaire à ces missions. ". Selon l'article 19 du même décret : " I. - Le mouillage et le stationnement des navires et de tout engin nautique ou engin de plage sont, sur la totalité du territoire de la réserve, interdits du coucher au lever du soleil. / II. - Dans les zones de protection renforcée, du lever au coucher du soleil, le stationnement des navires ou de tout engin nautique ou engin de plage est interdit en dehors des zones de mouillage des navires ou de tout engin nautique ou engin de plage délimitées et réglementées préalablement par le préfet maritime après avis du comité consultatif. / () V. - Dans les zones de protection intégrale, la circulation, le mouillage et le stationnement des navires ou de tout engin nautique ou engin de plage sont interdits (). ". 
 3. Par un arrêté du 7 juin 2018, le préfet de Gironde a délimité la zone de protection renforcée de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin, qui inclut l'ensemble des bancs de sable compris dans le périmètre de la réserve et les espaces maritimes attenants. Par des arrêtés des 27 mars et 4 août 2017, le préfet de Gironde a fixé le périmètre de la zone de protection intégrale qui englobe certaines parties de ces bancs de sable et leurs abords maritimes immédiats. Cette zone a été modifiée en dernier lieu par l'arrêté du 3 juin 2022. Par ailleurs, par un arrêté du 13 juin 2022, modifié le 18 juillet 2022, le préfet maritime de l'Atlantique a réglementé les conditions d'accostage et de mouillage des navires de sociétés de transport maritime qui embarquent des passagers. Cet arrêté autorise notamment deux zones d'accostage afin de débarquer des passagers, soit au nord et au centre de la frange orientale du Banc d'Arguin, seul ce dernier point de débarquement étant autorisé entre le 1er novembre et le 31 mars. Cet arrêté supprime ainsi la zone de débarquement au sud du banc, prévue par l'arrêté du 15 juin 2021 précédemment en vigueur, et déplace l'emplacement de la zone centrale.   
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 334-5 du code de l'environnement :  
 " () Lorsqu'une activité est susceptible d'altérer de façon notable le milieu marin d'un parc naturel marin, l'autorisation à laquelle elle est soumise ne peut être délivrée que sur avis conforme de l'Agence française pour la biodiversité ou, sur délégation, du conseil de gestion. Cette procédure n'est pas applicable aux activités répondant aux besoins de la défense nationale, de l'ordre public, de la sécurité maritime et de la lutte contre la pollution. ". 
 5. Il ressort des termes de l'article L. 334-5 du code de l'environnement que l'autorisation qui est subordonnée à l'obtention préalable d'un avis conforme de l'Agence française pour la biodiversité ou, sur délégation, du conseil de gestion porte sur une autorisation environnementale. Or, l'arrêté attaqué a pour objet de règlementer et d'organiser l'embarquement et le débarquement de passagers par des sociétés de transport maritime sur le territoire de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin et non de délivrer une autorisation environnementale. Ainsi, le moyen tiré de l'irrégularité de l'arrêté attaqué au regard de l'article L. 334-5 du code de l'environnement est inopérant. En tout état de cause, pour définir la zone d'embarquement et de débarquement des passagers par des sociétés de transport maritime sur le territoire de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin, le préfet maritime de l'Atlantique s'est fondé sur les évolutions géomorphologiques du Banc d'Arguin. Cet arrêté oblige les navires en opération d'embarquement ou de débarquement de passagers à ne pas gêner les navires professionnels dans l'accès à leur zone de travail et limite les opérations d'embarquement ou de débarquement de passagers effectuées dans la zone centre à la période du 1er novembre au 31 mars. Ainsi, l'arrêté attaqué édicte une règlementation qui vise à coordonner l'activité des navires professionnels et des navires procédant à l'embarquement et au débarquement de passagers sur le territoire de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin. Ces considérations répondent, par suite, à un objectif de sécurité maritime qui n'entre pas dans le champ de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 334-5 du code de l'environnement. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté comme inopérant. 
 6. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que les conditions d'accostage et de mouillage des navires de transport maritime des passagers soient précédées d'une étude d'impact ou d'une évaluation des incidences pour évaluer les impacts d'une telle délimitation. 
 7. En troisième lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la zone de protection intégrale de la réserve, dans laquelle tout accostage et toute circulation de visiteurs sont interdits, a été délimitée afin de prendre en compte les espaces présentant les plus forts enjeux environnementaux, et notamment les lieux de nidification de l'avifaune et les herbiers à zostères. Si l'association requérante soutient que des espaces à fort enjeu environnemental demeurent en dehors de la zone de protection intégrale, elle n'apporte aucune précision à l'appui de cette allégation et ne donne notamment pas la localisation des espaces qui auraient fait l'objet d'une omission. D'autre part, si l'association Coordination Environnement du Bassin d'Arcachon (CEBA) soutient que le débarquement de visiteurs par des navires de transport porte atteinte aux espèces protégées dans la réserve, notamment à l'avifaune et aux zostères, il ressort des pièces du dossier que ces débarquements étaient réalisés de manière non encadrée jusqu'à l'adoption de l'arrêté du 12 juin 2018, auquel succède en dernier lieu l'arrêté attaqué, dans des conditions ne permettant pas de garantir la maîtrise de leurs incidences sur l'environnement. L'arrêté attaqué, tel que modifié par l'arrêté du 18 juillet 2022, a en outre pour effet de supprimer l'une des trois zones de débarquement précédemment autorisées et de n'en maintenir qu'une seule pendant la période hivernale, dans un objectif de limitation du dérangement de l'avifaune. Si l'association CEBA conteste les modalités retenues pour encadrer l'arrivée de visiteurs sur le banc, notamment l'absence de jauge maximale, le rapport d'activités de la société pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest (SEPANSO) de l'année 2022 fait état de la sensibilité des habitats présents sur le Banc d'Arguin et de la nécessaire vigilance face à la pression anthropique, sans toutefois fournir d'analyse circonstanciée quant à la nécessité de prévoir un encadrement plus strict du débarquement de visiteurs. Il apparaît en outre que le décompte des navires à passagers et des personnes débarquées sera réalisé pendant la durée d'application de l'arrêté, afin de mieux apprécier les effets de la fréquentation humaine sur la préservation des habitats et espèces présents sur le Banc d'Arguin. Ainsi, alors que, d'une part, les espaces à fort enjeu environnemental, inclus dans la zone de protection intégrale, sont interdits de ce fait à la présence des visiteurs débarqués par les navires de transport et, d'autre part, que la possibilité de prévoir en zone de protection renforcée le débarquement de visiteurs sous réserve d'un encadrement par arrêté préfectoral résulte des termes mêmes du décret du 10 mai 2017, l'arrêté du préfet maritime de l'Atlantique n'est pas entaché d'erreur d'appréciation au regard de l'article       L. 332-3 du code de l'environnement.  
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sons et odeurs qui les caractérisent, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage. / () II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre  
 aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : () / 9° Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment (). ". 
 9. Le principe de non-régression, tel que défini au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement s'impose au pouvoir réglementaire lorsqu'il détermine des règles relatives à l'environnement. Il n'est toutefois pas invocable lorsque le législateur a entendu en écarter l'application dans un domaine particulier ou lorsqu'il a institué un régime protecteur de l'environnement et confié au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions de mise en œuvre de dérogations qu'il a lui-même prévues à ce régime. 
 10. Le Banc d'Arguin, classé réserve naturelle nationale en application de l'article L. 332-2 du code de l'environnement, fait l'objet d'un régime particulier au sens de l'article L. 332-3 du même code en ce que l'article 19 du décret du 10 mai 2017 portant extension et modification de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin y règlemente les conditions d'accostage et de mouillage des navires des sociétés de transport maritime qui embarquent des passagers. Dans ces conditions, le principe de non-régression, tel que défini au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, n'est pas invocable dans le domaine particulier que constitue cette réserve. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté comme inopérant. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que les espaces à fort enjeu environnemental sont inclus dans la zone de protection intégrale et que trois zones d'implantation ostréicoles sont réparties sur le Banc d'Arguin, où l'accostage et la présence de visiteurs sont interdits. Au surplus, une zone de débarquement antérieurement autorisée est supprimée et une autre est désormais limitée à la période estivale. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 13 juin 2022 méconnaît le principe de non-régression posé à l'article L. 110-1 du code de l'environnement. 
 11. En cinquième lieu, l'association requérante fait valoir que l'arrêté attaqué est illégal dès lors que la séquence " éviter, réduire, compenser " n'a pas été mise en œuvre préalablement à son édiction. Toutefois, il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe que l'élaboration d'un arrêté délimitant les zones de mouillage sur le fondement de l'article 19 du décret du 10 mai 2017 doive être précédée de la mise en œuvre d'une telle séquence, seulement prévue dans le cadre de l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes. Alors d'ailleurs que l'association ne vise aucune disposition de droit qui serait ainsi méconnue, le moyen doit être écarté. 
 12. En dernier lieu, l'article L. 110-4 du code de l'environnement prévoit qu'une stratégie nationale des aires protégées est élaborée et qu'elle vise, notamment, la mise sous protection forte d'au moins 10 % de l'ensemble du territoire national et des espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction française. L'article 2 du décret du 12 avril 2022 pris en application de l'article L. 110-4 du code de l'environnement et définissant la notion de protection forte et les modalités de la mise en œuvre de cette protection forte dispose : " I. - Sont reconnus comme des zones de protection forte les espaces terrestres compris dans : / () - les réserves naturelles prévues à l'article L. 332-1 [du code de l'environnement] (). ". L'article 3 du même décret prévoit que : " I. - Sont reconnus comme des zones de protection forte les espaces maritimes compris dans les aires protégées listées ci-après, créées postérieurement à la date d'entrée en vigueur du présent décret : / () - les zones de protection renforcée et les zones de protection intégrale créées par les actes de classement en réserve naturelle pris en application des articles L. 332-1 à L. 332-27 du même code ; / () II. - Les espaces maritimes, compris dans les aires protégées listées au I, créées antérieurement à la date d'entrée en vigueur du présent décret remplissent sous 24 mois les critères de l'article 4 et sont reconnus comme zones de protection forte au plus tard à cette échéance. ". L'article 4 prévoit trois critères et que ces zones, premièrement, soit ne font pas l'objet d'activités humaines pouvant engendrer des pressions sur les enjeux écologiques notamment de conservation d'espèces ou d'habitats naturels, soit disposent de mesures de gestion ou d'une réglementation spécifique des activités ou encore d'une protection foncière visant à éviter, diminuer significativement ou à supprimer, de manière pérenne, les principales pressions sur les enjeux écologiques justifiant la protection forte, sur une zone ayant une cohérence écologique par rapport à ces enjeux, deuxièmement, disposent d'objectifs de protection, en priorité à travers un document de gestion et troisièmement, bénéficient d'un dispositif opérationnel de contrôle des règlementations ou des mesures de gestion. 
 13. En l'espèce, l'ensemble des bancs de sable émergés compris dans le périmètre de la réserve naturelle nationale du Banc d'Arguin, et notamment le Banc d'Arguin, constitue des espaces terrestres compris dans une réserve naturelle et, comme tels, sont reconnus de droit comme zone de protection forte en application du I de l'article 2 du décret du 12 avril 2022. En outre, les espaces maritimes, qui incluent cette zone de protection renforcée, ont vocation à remplir sous  
 vingt-quatre mois les critères mentionnés à l'article 4 du décret et à être reconnus comme zone de protection forte. Toutefois, la qualification de zone de protection forte ainsi donnée à ces espaces ne saurait être utilement invoquée à l'encontre de l'arrêté réglementant les conditions d'accostage et de mouillage des navires de sociétés de transport maritime qui embarquent des passagers à destination de la réserve naturelle, dès lors que cette qualification est purement recognitive et n'institue pas, par elle-même, un régime de protection opposable aux mesures de gestion et de réglementation applicables dans la réserve et qu'en tout état de cause, à la date de l'arrêté attaqué, le délai de vingt-quatre mois prévu par le II de l'article 3 du décret du 12 avril 2022 n'était pas expiré. Le moyen doit dès lors être écarté comme inopérant.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association Coordination Environnement du Bassin d'Arcachon est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Coordination Environnement du Bassin d'Arcachon et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie du présent jugement sera adressée au préfet maritime de l'Atlantique. 
 Délibéré après l'audience du 28 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Grenier, présidente, 
 Mme Pellerin, première conseillère, 
 M. A, magistrat honoraire. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 C. Pellerin 
 La présidente, 
 Signé 
 C. GrenierLa greffière, 
 Signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.