TA59 · 5ème Chambre — 30 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 14 juin 2022 et 30 décembre 2022, Mme A B, représentée par la SELARL Grange-Martin-Ramdenie, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 16 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal du Cateau-Cambrésis a adopté la révision du plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision du 25 avril 2022 par laquelle le maire de la commune a rejeté son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune du Cateau-Cambrésis une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la délibération attaquée méconnait les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales en l'absence de transmission d'une note explicative de synthèse aux conseillers municipaux ;  
 - le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme (PLU) méconnait la délibération du conseil municipal du 24 juin 2015 fixant les objectifs de la révision du plan local d'urbanisme ;    
 - les prévisions démographiques du PADD et l'évaluation des besoins en logement ne sont pas réalistes et ne sont pas en cohérence avec le diagnostic démographique du rapport de présentation ; 
 - le rapport de présentation est entaché d'insuffisance en ce qui concerne l'atteinte au patrimoine naturel lié à l'urbanisation des parcelles en méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ; 
 - le rapport de présentation n'apporte pas de justifications suffisantes en ce qui concerne le classement des parcelles AC 120, 121, 122, 123, 124, 155, 156, 157, 158 et 159 en zone 1AU et l'instauration d'une orientation d'aménagement et de programmation en méconnaissance de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme ; 
 - le classement des parcelles AC 120, 121, 122, 123, 124, 155, 156, 157, 158 et 159 en zone 1AU et l'instauration d'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - ce classement et la création de cette OAP n'est pas en cohérence avec les orientations du PADD du PLU ; 
 - l'absence d'identification ou de protection des parcelles en litige est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme ; 
 Par un mémoire enregistré le 30 septembre 2022, la commune du Cateau-Cambrésis, représentée par Me Simoneau, conclut : 
 - à titre principal, au rejet de la requête ; 
 - à titre subsidiaire, à ce qu'il soit fait application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ; 
 - de mettre à la charge de Mme B une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Liénard ; 
 - les conclusions de M. Babski, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Playoust, substituant Me Simoneau, représentant la commune du Cateau-Cambrésis. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par la requête susvisée, Mme B demande au tribunal d'annuler la délibération du conseil municipal du Cateau-Cambrésis en date du 16 décembre 2021 approuvant la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ainsi que la décision du 25 avril 2022 rejetant son recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de la délibération du 24 juin 2015 : 
 2. Eu égard à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'adoption ou la révision du PLU qui porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales, le moyen tiré de son illégalité ne peut être utilement invoqué contre la délibération approuvant le PLU. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la délibération du 24 juin 2015 dont l'objet est de préciser les objectifs de la procédure d'élaboration du PLU, en complément de la délibération initiale du 21 octobre 2013, est inopérant et doit être écarté comme tel.  
 En ce qui concerne l'information des conseillers municipaux : 
 3. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".  
 4. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux du             Cateau-Cambrésis ont reçu une note de synthèse de dix pages jointe à la convocation datée du            7 décembre 2021 pour la séance du conseil municipal. Cette note rappelle les objectifs et grandes étapes de l'élaboration du PLU, les suites données aux avis des personnes publiques intéressées et à l'enquête publique ainsi que les adaptations apportées au projet. En outre, il n'est pas contesté que les conseillers municipaux avaient déjà reçu un document de présentation du projet et de ses enjeux préalablement à la tenue de la séance du conseil municipal du 10 décembre 2020 au cours de laquelle le projet de PLU a été arrêté. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 En ce qui concerne le rapport de présentation : 
 5. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables / () / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 () ". 
 6. En premier lieu, il ressort de l'évaluation environnementale jointe au rapport de présentation du PLU que les impacts potentiels de la mise en œuvre du plan sur le patrimoine naturel ont été analysés en son chapitre trois. S'agissant en particulier du secteur de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 3 " Rue de la Gaité ", les circonstances que le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Cambrésis identifie une partie des parcelles concernées en prairies et bocages, que la parcelle AC 158 soit déclarée en tant que prairie permanente et que des espèces d'oiseaux quasi-menacées telles le chardonneret élégant, le verdier d'Europe et le moineau domestique ont été observées dans le secteur ne sont pas de nature, à elles seules, à remettre en cause l'évaluation de l'enjeu environnemental, estimé " faible " à " très faible " par les auteurs du rapport, en ce qui concerne les friches, les prairies de fauche et pâturées, les jardins et les potagers situés dans cette zone. Par ailleurs, l'impact de l'intégration de ces parcelles dans la zone 1AU est également estimé comme étant " faible " ou " très faible " et il ne ressort pas des éléments versés au dossier que cette étude environnementale aurait dû, compte tenu des enjeux environnementaux identifiés, faire l'objet d'évaluations supplémentaires. Enfin, si les enjeux et les impacts sur la bande boisée située dans ce secteur sont évalués à " moyen ", les auteurs de l'évaluation ont proposé des mesures d'évitement, de réduction ou d'accompagnement des impacts de la mise en œuvre du plan dans ce secteur. Par suite, il n'apparait pas que l'analyse de l'état initial de l'environnement se fonderait sur des données lacunaires ou insuffisantes ni, par voie de conséquence, que l'évaluation environnementale ne permettrait pas d'apprécier les impacts du PLU sur l'environnement existant, en particulier dans le secteur de l'OAP n° 3. 
 7. En second lieu, le rapport de présentation recense l'ensemble des orientations d'aménagement et de programmation prévues sur le territoire communal, dont l'OAP n° 3 visée par Mme B. S'agissant de cette OAP, le rapport de présentation décrit les caractéristiques du secteur, le nombre et les caractéristiques globales des logements qui pourront y être réalisés et expose les avantages liés à sa localisation. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le rapport de présentation, qui n'avait pas, par ailleurs, à motiver le classement de chaque parcelle, justifierait insuffisamment la création de l'OAP n°3 et le classement des parcelles concernées en zone 1AU.  
 8. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté dans toutes ses branches. 
 En ce qui concerne les prévisions démographiques et les besoins en matière de logement : 
 9. En premier lieu, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de la commune du Cateau-Cambrésis, que les auteurs du PLU contesté prévoit une croissance de 6 % de la population à l'échéance 2035 soit 417 habitants supplémentaires. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation du PLU que la commune du Cateau-Cambrésis connait une dynamique démographique nettement défavorable à court, moyen et long terme, sa population ayant constamment baissé depuis 1968, passant de 9 114 habitants à 6 933 habitants en 2017, soit une diminution de 24 % correspondant à la perte de plus de 2 000 habitants. Depuis 1968, la commune du Cateau-Cambrésis n'a connu aucun rebond démographique, la diminution de la population s'étant accélérée sur la période 2012-2017 par rapport à la période 2007-2012, passant de 0,61 % à 1,77 %. Il apparaît en outre que ce phénomène de baisse démographique n'est pas ponctuel mais relève d'une situation généralisée aux communes d'envergure plus ou moins similaire situées dans le même secteur géographique. Il ressort également des données analysées dans le diagnostic démographique que le solde migratoire est en baisse et que le solde naturel, positif depuis 1968, a fortement baissé entre 2012 et 2017 et est désormais quasi-nul de sorte qu'il ne permet pas de compenser le solde migratoire négatif, renforçant ainsi le phénomène de récession démographique. Compte-tenu de l'ensemble des données disponibles, la seule  circonstance que la commune du Cateau-Cambrésis constitue un pôle urbain au sens du SCoT du Cambrésis comportant une offre de commerces, de services et un niveau d'équipements importants sans toutefois enrayer le déclin démographique de la commune, ne peut sérieusement justifier une prévision d'évolution démographique positive de 6 % d'ici 2035. Par suite, les prévisions démographiques sur lesquelles se fonde le PLU ne sont pas cohérentes avec le diagnostic démographique inclus dans le rapport de présentation. 
 10. En second lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à partir des prévisions démographiques évoquées ci-dessus, la commune du Cateau-Cambrésis a déterminé que sa politique d'urbanisme devait permettre la construction de 251 logements nouveaux d'ici 2035. Il ressort toutefois des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation que le taux de logements vacants sur le territoire communal en 2017 s'élevait à 13,68 %, soit plus du double de ce qui est considéré par les rédacteurs du rapport comme étant la part normale de logements vacants et que ce taux est en progression constante depuis 1999. Ainsi, il apparait que 457 logements sont actuellement vacants sur le territoire communal. Même si la commune du Cateau-Cambrésis s'est donné pour objectif d'abaisser la part de logements vacants à 8 % d'ici 2035, cet effort ne consiste à remettre sur le marché que 151 logements vacants selon le rapport de présentation, soit moins d'un tiers de ceux actuellement recensés. Dans ces conditions, et alors que la commune du Cateau-Cambrésis a choisi d'inscrire dans son PLU 9,6 hectares en zones à urbaniser dédiées à l'habitat en dépit d'une dynamique démographique défavorable et d'un taux de logements vacants extrêmement élevé, l'objectif retenu en matière de création de logements est manifestement exagéré. 
 11. Par suite, Mme B est fondée à soutenir que les prévisions démographiques retenues par la commune du Cateau-Cambrésis dans le cadre du PADD sont manifestement exagérées et ont pour conséquence une estimation manifestement erronée des logements à créer à l'horizon 2035.  
 En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées AC 120, 121, 122, 123, 124, 155, 156, 157, 158 et 159 en zone 1AU et de la création de l'OAP n° 3 : 
 12. Aux termes de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " I.  Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification" et assurer le développement de la commune;  () / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager; () ". Selon l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ". Aux termes de l'article   R. 151-20 de ce code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. ". 
 13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 14. En l'espèce, les parcelles cadastrées AC 120, 121, 122, 123, 124, 155, 156, 157, 158 et 159 forment un ensemble de 2,1 hectares vierge de toute construction et sur lequel sont implantés des jardins potagers, une prairie de fauche et une pâture. Cet ensemble s'insère entre la rue des Hauts Fossés à l'ouest, la rue de la Gaité à l'est et est bordé de constructions au nord et au sud. Toutefois, et ainsi qu'il a été dit aux points 9 et 10, quand bien même ces parcelles sont situées à proximité du centre-bourg, les prévisions de croissance démographique de 6 % d'ici 2035 contenues dans le PLU apparaissent manifestement excessives et la commune du Cateau-Cambrésis ne justifie pas de la nécessité d'ouvrir 9,6 hectares à l'urbanisation dédiés à l'habitat et de créer 251 logements neufs sur le territoire communal, dont 50 sur les parcelles en litige dans le cadre de l'OAP n°3. Par ailleurs, l'orientation n° 4.4. du PADD vise à limiter autant que possible l'urbanisation des terres agricoles alors que la commune admet dans ses écritures que la réalisation de l'OAP entrainera la consommation d'un demi hectare de terres agricoles. Dans ces conditions, le classement des parcelles cadastrées AC 120, 121, 122, 123, 124, 155, 156, 157, 158 et 159 en zone 1AU et la création de l'OAP n°3 sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 En ce qui concerne la cohérence entre le règlement et le PADD : 
 15. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 16. Ainsi qu'il a été dit plus haut, la création de l'OAP n° 3 et le classement en zone 1AU des parcelles situées entre la rue de la Gaité et la rue des Hauts-Fossés a pour effet d'ouvrir à l'urbanisation 2,1 hectares dont un demi-hectare de terres agricoles. Si le PADD contient une orientation 1.5 visant à projeter des zones à urbaniser pour atteindre les objectifs démographiques fixés, ceux-ci apparaissent peu réalistes, ainsi qu'il a été dit au point 9, et ne sauraient alors justifier l'ouverture de nouveaux secteurs à l'urbanisation. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit au point 14, la réalisation de l'OAP n°3 entrainera la consommation de 5 000 mètres carrés de terres agricoles alors que l'orientation n° 4.4. du PADD vise à limiter autant que possible l'urbanisation des terres agricoles. Aucune autre orientation du PADD n'est susceptible de justifier la création de l'OAP n° 3 et le classement des parcelles en litige en zone 1AU. Par suite, la création de l'OAP n° 3 et le classement des parcelles AC 120, 121, 122, 123, 124, 155, 156, 157, 158 et 159 en zone 1AU caractérise une incohérence entre le règlement du PLU et le PADD.  
 En ce qui concerne la protection pour des motifs écologiques :  
 17. Aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ". 
 18. Il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi qu'il a déjà été dit au point 6, que les parcelles situées entre la rue de la Gaieté et la rue des Hauts-Fossés présentent un intérêt écologique autre que faible. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier qu'elles soient nécessaires, en tout ou partie, pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques. Par suite, en n'identifiant pas ce site comme un secteur à protéger au regard de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, le PLU du Cateau-Cambrésis n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 19. Il résulte de ce qui précède que la délibération attaquée est entachée d'illégalités relatives aux prévisions démographiques, à la délimitation de la zone 1AU et de l'OAP n°3 et à l'incohérence entre le règlement et le PADD du PLU. 
 Sur la demande de sursis à statuer : 
 20. Aux termes de l'article L. 600-9 du  code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre () un plan local d'urbanisme (), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour () les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour () les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. () ". 
 21. En l'espèce, les irrégularités relevées aux points 9, 10 et 16 du présent jugement sont susceptibles d'affecter les orientations du PADD liées au nombre d'habitants à accueillir sur la durée du PLU et à la consommation d'espaces. Par suite, ces vices, qui ne constituent pas des vices de forme ou de procédure, ne sauraient être régularisés par le biais de la procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier du code de l'urbanisme. Dès lors, les conclusions tendant à ce qu'il soit fait application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme doivent être rejetées. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est fondée à demander l'annulation de la délibération du 16 décembre 2021 du conseil municipal du                Cateau-Cambrésis adoptant le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision du 25 avril 2022 rejetant son recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige :  
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la commune du Cateau-Cambrésis, non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune du Cateau-Cambrésis la somme de 1 500 euros au bénéfice de Mme B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 16 décembre 2021 du conseil municipal du Cateau-Cambrésis adoptant le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision du 25 avril 2022 rejetant le recours gracieux de Mme B sont annulées. 
 Article 2 : La commune du Cateau-Cambrésis versera à Mme B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune      du Cateau-Cambrésis. 
 Délibéré après l'audience du 4 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Chevaldonnet, président, 
 - Mme Grard, première conseillère, 
 - M. Liénard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 Q. LIENARD 
 Le président, 
 Signé 
 B. CHEVALDONNET 
 La greffière, 
 Signé 
 M. C 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme 
 Le greffier, 
 N°2204438