TA35 · 1ère Chambre — 16 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 septembre 2022 et 22 janvier 2024, M. A B et Mme C B, représentés par la société d'Avocats Fidal, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 13 avril 2022 par lequel le maire de la commune de Ploumoguer a refusé de leur accorder un permis de construire en vue de l'extension de leur maison d'habitation sur les parcelle cadastrées section YC nos 117, 176, 178 et 270, en raison de la méconnaissance de l'article Nh1 du règlement du plan local d'urbanisme  
 2°) d'annuler la décision rejetant implicitement leur recours gracieux du 11 mai 2022 dirigé à l'encontre de cet arrêté ; 
 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Ploumoguer de leur délivrer le permis de construire sollicité le 2 mars 2022 ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Ploumoguer le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que leur projet constitue en une extension de leur maison d'habitation et non un nouveau projet de construction. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 14 et 29 janvier 2024, la commune de Ploumoguer, représentée par la SELARL Valadou-Josselin et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - le projet litigieux constitue une nouvelle construction et non une simple extension d'un bâtiment existant ; 
 - il y a lieu de procéder à quatre substitutions de motifs dès lors que le projet en cause constitue une nouvelle construction, méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, n'a pas été précédé d'une régularisation des travaux réalisés avant la demande de permis de construire et méconnaît les règles applicables en matière de gestion des eaux pluviales. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Grondin, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Vally, de la société d'Avocats Fidal, représentant M. et Mme B, et D, E, représentant la commune de Ploumoguer. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. et Mme B sont propriétaires des parcelles cadastrées section YC nos 117, 176, 178 et 270, situées sur le territoire de la commune de Ploumoguer, en zone Nh du règlement du plan local d'urbanisme. Souhaitant faire évoluer leur résidence secondaire en résidence principale, ils ont déposé, le 2 mars 2022, une demande de permis de construire auprès des services de cette commune en vue de surélever le bâtiment dénommé " La Crèche " et d'édifier perpendiculairement à celui-ci une extension, le tout portant création d'une surface totale de plancher supplémentaire de 49 m². Le 4 avril 2022, l'architecte des Bâtiments de France a émis un avis favorable au projet, assorti d'une prescription. Par la présente requête, M. et Mme B demandent au tribunal d'annuler l'arrêté du 13 avril 2022 par lequel le maire de la commune du de Ploumoguer a refusé de leur accorder ce permis de construire, ainsi que la décision rejetant implicitement leur demande de recours gracieux du 11 mai 2022. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. D'une part, aux termes de l'article Nh Nr 1 du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la commune de Ploumoguer, sont interdites toutes constructions à usage d'habitation. L'article Nh Nr 2 du règlement du plan local d'urbanisme autorise sous conditions, et sous réserve de ne pas créer de nouveau logement, l'extension d'habitations existantes jusqu'à 200 m² de surface hors œuvre brut (SHOB) lorsque la SHOB de la construction existante est comprise entre 50 et 180 m², comme en l'espèce. 
 3. D'autre part, lorsque le règlement d'un plan local d'urbanisme ne précise pas, comme il lui est loisible de le faire, si la notion d'extension d'une construction existante, lorsqu'il s'y réfère, comporte une limitation quant aux dimensions d'une telle extension, celle-ci doit, en principe, s'entendre d'un agrandissement de la construction existante présentant, outre un lien physique et fonctionnel avec elle, des dimensions inférieures à celle-ci. 
 4. Les requérants font valoir que le maire de Plomoguer a regardé à tort leur projet comme consistant à réaliser une construction nouvelle interdite en zone Nh du plan local d'urbanisme, alors qu'il constitue seulement une extension de leur maison dont les caractéristiques permettaient son autorisation en vertu des dispositions de l'article Nh Nr 2 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux consiste en l'édification d'un bâtiment d'une surface habitable de 43,05 m² et implanté perpendiculairement à la maison d'habitation existante, d'un sas de 2,39 mètres de long sur 4 mètres de large reliant le nouveau bâtiment au bâtiment existant dénommé " La Crèche " et qui sera ouvert vers l'extérieur, et en la surélévation de " La Crèche " pour y construire un nouvel étage de 6,45 m² de surface habitable. Si, dès lors que la surface habitable de la construction initiale est de 57,80 m², de tels travaux correspondent à une augmentation de la surface habitable de près de 60 %, il est constant que la SHOB à l'issue du projet restera inférieure à 200 m² ainsi que le permet l'article Nh Nr 2 du règlement du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, et alors que l'extension envisagée est inférieure aux dimensions de la construction existante, le lien physique et fonctionnel entre cette dernière et le projet ressort clairement des plans produits, lesquels attestent que l'extension verticale s'accole à " La Crèche " existante par un sas constituant l'entrée commune à l'ensemble du bâti agrandi, et que la partie ajoutée perpendiculairement à " La Crèche ", qui devra accueillir la cuisine et la salle à manger, présente un lien fonctionnel avec le reste de l'habitation réaménagée. Dans ces conditions, le projet litigieux ne pouvait être regardé comme étant constitutif d'une nouvelle construction interdite par l'article Nh Nr 1 du règlement du plan local d'urbanisme. Par suite, il y a lieu d'accueillir le moyen soulevé par les requérants. 
 Sur les demandes de substitution de motif : 
 6. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 7. Aux termes des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit au sein des secteurs déjà urbanisés mais sous certaines conditions, alors qu'aucune construction ne peut être autorisée, y compris en continuité avec d'autres, au sein des zone d'urbanisations diffuses. Par ailleurs, les secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. 
 9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et de la consultation du site internet géoportail.fr, que le terrain d'assiette du projet litigieux est situé au lieu-dit Kerlochouarn Bras. Si ce lieu-dit comporte plus de quatre-vingt constructions, celles-ci sont réparties de manière éparse de sorte que ce lieu-dit ne présente pas une densité significative de constructions. Dans ces conditions, le projet n'est pas réalisé en continuité d'un village ou d'une agglomération existants, ni au sein d'un secteur déjà urbanisé, mais dans un espace d'urbanisation diffuse. Cela est corroboré par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Brest qui ne localise pas le terrain d'assiette du projet au sein des agglomérations et villages existants, ni au sein d'un secteur déjà urbanisé. 
 10. Toutefois, si le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral, le simple agrandissement d'une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. A ce titre, les extensions et aménagements projetés ne doivent pas présenter un caractère excessif par rapport à la surface initiale de la construction existante et présenter un caractère mesuré. 
 11. Ainsi qu'il a été dit au point 5, le permis de construire refusé conduisait à une augmentation de la surface habitable de la maison de près de 60 %. Par ailleurs, le projet avait pour effet d'augmenter de plus de 80 % l'emprise au sol de la construction, sans tenir compte de la terrasse prévue autour de l'extension. Dans ces conditions, la demande de permis de construire présentée par M. et Mme B ne présente pas un caractère suffisamment limité pour être regardée comme portant sur un simple agrandissement d'une construction existante. Par suite, le projet est de nature à entraîner une extension de l'urbanisation au sens et pour l'application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 
 12. Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 11 qu'il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motif sollicitée par la commune de Ploumoguer tirée de ce que le projet litigieux méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dès lors que cette demande n'a pas pour effet de priver le requérant d'une garantie procédurale. Par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres demandes de substitution de motif, M. et Mme B ne sont pas fondés à solliciter l'annulation de l'arrêté du 13 avril 2022 et de la décision rejetant implicitement leur recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions des requérants tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 avril 2022, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, il y a également lieu de rejeter leurs conclusions à fin d'injonction. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme de 3 000 euros sollicitée par M. et Mme B au titre des frais qu'ils ont exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune de Ploumoguer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. 
 15. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants la somme de 2 000 euros sollicitée par la commune de Ploumoguer au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Le surplus de l'ensemble des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à Mme C B ainsi qu'à la commune de Ploumoguer. 
 Délibéré après l'audience du 2 février 2024 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 Mme Villebesseix, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2024. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 T. Grondin 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N° 22004497