TA35 · 3ème Chambre — 20 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
 
Par une requête, enregistrée 16 septembre 2022, la société Rosec Maçonnerie, représentée par Me Laudic-Baron (Selarl LBP), doit être regardée comme demandant au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 19 juillet 2022 par lequel le maire de la commune de Romagné ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Phoenix France Infrastructures en vue de l’implantation d’un relais de radiotéléphonie mobile sur la parcelle cadastrée section YN n°71, dans la zone d’activités des Estuaires ; 
 
2°) d’enjoindre au pétitionnaire de s’abstenir de commencer les travaux autorisés par cet arrêté ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Romagné une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- 
l’arrêté attaqué est entaché d’un vice de procédure, dès lors qu’il n’est pas justifié que la dernière version du dossier d’information d’implantation du relais de radiotéléphonie, dont le contenu est régi par l’arrêté du 12 octobre 2016, a été mise à disposition du public ;  
pour le même motif, il méconnaît le principe d’information et de participation du public garanti par l’article 7 de la Charte de l’environnement ; 
ces vices de procédure ont privé le public de la garantie de pouvoir formuler des observations ; 
le projet en litige est entaché d’une erreur de fait et de qualification juridique des faits, dès lors que la surface de son emprise au sol ainsi que sa surface de plancher excèdent 20 m² ; 
l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de droit dans l’application des dispositions de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme et de celles de l’article R. 421-9 du même code, dès lors que la surface de l’emprise au sol du projet, supérieure à 20 m², fait entrer ce dernier dans le champ d’application du permis de construire ; 
il méconnaît le principe de précaution prévu par les articles 1er et 5 de la Charte de l’environnement, dès lors que ni elle ni les riverains du projet sont en mesure de connaître les risques auxquels le projet les expose ; 
il méconnaît l’obligation de mutualisation des sites, prévue par les dispositions de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques, à laquelle sont soumises les opérateurs, dès lors qu’une antenne-relais existe à 1,23 kilomètre et que l’importance de la surface d’implantation du projet induit l’accueil ultérieur d’infrastructures d’autres opérateurs. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 février 2023, la société Phoenix France Infrastructures, représentée par Me Hamri (cabinet Katam Avocats), conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- la requête est irrecevable, dès lors que la requérante ne justifie pas de son intérêt pour agir au sens des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme ; 
- les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
Par un mémoire en intervention volontaire, enregistré le 9 février 2023, la société Bouygues Telecom, représentée par Me Hamri (cabinet Katam Avocats), conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que : 
- son intervention est recevable ; 
- la société Rosec Maçonnerie ne justifie pas de son intérêt pour agir au sens des dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme ; 
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2024, la commune de Romagné, représentée par la selarl Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la Constitution, notamment son préambule ; 
- la Charte de l’environnement ; 
- le code de l’environnement ; 
- le code des postes et des communications électroniques ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de Mme Pellerin,  
- les conclusions de M. Martin, rapporteur public, 
- et les observations de Me Hauuy, représentant la commune de Romagné. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Phoenix France Infrastructures a déposé en mairie de Romagné une déclaration préalable le 7 juin 2022, complétée le 6 juillet 2022, pour l’édification d’un relais de radiotéléphonie mobile sur la parcelle cadastrée section YN n° 71 dans la zone d’activités des Estuaires. Par un arrêté du 19 juillet 2022, le maire de cette commune a décidé de ne pas s’opposer à cette déclaration préalable. La société Rosec Maçonnerie demande au tribunal d’annuler cette décision. 
 
 
Sur l’intervention de la société Bouygues Telecom : 
 
Il ressort des pièces du dossier que l’antenne litigieuse doit être réalisée au bénéfice de la société Bouygues Télécom. Par suite, cette dernière a un intérêt au maintien de la décision litigieuse et son intervention en défense doit être admise. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, d’une part, aux termes des dispositions de l’article L. 421-6 du code de l'urbanisme : « Le permis de construire (…) ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. (…) ». Selon l’article L. 421-7 du même code : « Lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies. ». L’article R. 431-36 du même code détermine le contenu du dossier joint à la déclaration préalable de travaux et les articles R. 425-16 à R. 425-22-1 du même code précisent les opérations pour lesquelles le permis de construire ou la décision prise sur déclaration préalable est subordonné à un accord prévu par une autre législation.   
 
D’autre part, aux termes de l’article L.34-9-1 du code des postes et communications électroniques (CPCE) dans sa rédaction alors en vigueur : « (…) B. – Toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d'une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences en informe par écrit le maire ou le président de l'intercommunalité dès la phase de recherche et lui transmet un dossier d'information un mois avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable, sauf accord du maire ou du président de l'intercommunalité sur un délai plus court. (…) D. – Le dossier d'information mentionné au B et au C du présent II comprend, à la demande du maire, une simulation de l'exposition aux champs électromagnétiques générée par l'installation. (…) E. – Le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale mettent à disposition des habitants les informations prévues aux B, C et D du présent II par tout moyen qu'ils jugent approprié et peuvent leur donner la possibilité de formuler des observations, dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat. (…) ». Ces dispositions ont été complétées par l’arrêté interministériel du 12 octobre 2016 pris pour l’application des A et B du II de l’article L. 34-1-9 du code des postes et des communications électroniques.  
 
Le code des postes et des communications électroniques codifie de manière complète une police spéciale des communications électroniques confiée à l’Etat. Les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués au ministre chargé des communications électroniques, à l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et à l’Agence nationale des fréquences, qui reposent sur un niveau d’expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférés à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique. Cette législation, qui concerne l’exploitation, sur le territoire d'une commune, d’une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences, a une finalité distincte des dispositions du code de l’urbanisme. En vertu du principe de l’indépendance des législations, il n’appartient donc pas à l’autorité en charge de la délivrance des autorisations d’urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, qui est sans application dans le cadre de l’instruction des déclarations ou demandes d’autorisation d’urbanisme, pour lesquelles le contenu du dossier de demande est défini par les dispositions de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. 
 
La société Rosec Maçonnerie soutient que la dernière version du dossier d’information d’implantation du relais de radiotéléphonie, dont le contenu est prévu par l’arrêté du 12 octobre 2016 cité au point 4, n’a pas été mise à la disposition du public préalablement à l’édiction de l’arrêté attaqué. L’intéressée doit ainsi être regardée comme invoquant la méconnaissance des dispositions de l’article L. 34-9-1 du code des postes et communications électroniques. Toutefois, il ressort des dispositions des articles R. 425-16 à R. 425-22-1 du code de l’urbanisme qu’un permis ou une décision prise sur une déclaration préalable n’est pas subordonné au dépôt du dossier d’information prévu par l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques cité au point précédent. Il n’appartient donc pas à l’autorité en charge de la délivrance des autorisations d’urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, qui est sans application dans le cadre de l’instruction des déclarations ou demandes d’autorisation d’urbanisme. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article 7 de la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. ». 
 
Cet article, tel qu'interprété par le Conseil constitutionnel, ne concerne que les décisions susceptibles d'avoir une incidence directe et significative sur l'environnement. 
 
Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet d’installation d’un relais de radiotéléphonie mobile, objet de la déclaration préalable de travaux déposée par la société Phoenix France Infrastructures, aurait une incidence directe et significative sur l’environnement au sens de l’article 7 de la Charte de l’environnement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de participation du public posé par l’article 7 de la Charte de l’environnement ne peut en tout état de cause qu’être écarté. 
 
 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme : « Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. / Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d'un tel permis de construire. ». Selon l’article L. 421-5 du même code, un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre de ce code en raison, notamment, de leur très faible importance. 
 
En vertu de l’article R. 421-1 du code de l’urbanisme, les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire à l’exception des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8, qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, et des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. Selon le a) de l’article R. 421-2 du même code, les constructions nouvelles dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à douze mètres et qui ont pour effet de créer une surface de plancher et une emprise au sol inférieures ou égales à cinq mètres carrés sont dispensées, en dehors des secteurs sauvegardés et des sites classés, de toute formalité au titre du code de l’urbanisme. Aux termes de l’article R. 421-9 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : « En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / (…) c) Les constructions répondant aux critères cumulatifs suivants : / - une hauteur au-dessus du sol supérieure à douze mètres ; / - une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés. / Toutefois, ces dispositions ne sont applicables ni aux éoliennes, ni aux ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés au sol, ni aux antennes-relais de radiotéléphonie mobile ; (…) /  j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m2. ». Enfin, aux termes de l’article R. 420-1 du même code : « L’emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. ». 
 
Les dispositions des c) et j) de l’article R. 421-9 du code de l’urbanisme doivent être lues comme soumettant à la procédure de déclaration préalable la construction d’antennes-relais de radiotéléphonie mobile, de leurs systèmes d'accroche, et des locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement lorsque soit, quelle que soit la hauteur de l’antenne, la surface de plancher et l'emprise au sol créées sont supérieures à 5 mètres carrés et inférieure ou égale à 20 mètres carrés, soit, s’agissant des antennes d’une hauteur supérieure à douze mètres, la surface de plancher et l'emprise au sol créées sont inférieures ou égales à 5 mètres carrés. Les projets comportant des antennes d’une hauteur inférieure ou égale à 12 mètres et entraînant la création d’une surface de plancher et d’une emprise au sol inférieures ou égales à 5 mètres carrés restent dispensés de toute formalité en application des dispositions de l’article R. 421-2. 
 
Pour l’appréciation des seuils applicables à ces projets de constructions, s’agissant tant de ceux fixés au j) de l’article R. 421-9 du code de l’urbanisme, que de ceux mentionnés au c) de cet article et au a) de l’article R. 421-2, seules la surface de plancher et l’emprise au sol des locaux et installations techniques doivent être prises en compte, et non l’emprise au sol des pylônes. 
 
 
Lorsqu’il est constaté que des travaux sont, en vertu des dispositions du code de l’urbanisme, soumis à l’obligation d’obtenir un permis de construire mais n’ont fait l’objet que d’une simple déclaration, le maire est tenu de s’opposer aux travaux déclarés et d’inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire.  
 
Il ressort des plans joints à la déclaration préalable, et du plan « détail des équipements techniques » que l’emprise au sol de l’armoire électrique et du coffret électrique du projet en litige représente une emprise au sol et une surface de plancher inférieures à 20 m². En outre, le socle désigné comme un « massif béton enterré à créer », matérialisé sur « la vue en plan » et non sur le plan de situation comme l’indique la société requérante, est un massif enterré dont la dalle ne dépasse pas le niveau du sol, ne créant, dès lors ni emprise au sol telle que définie par l’article R. 420-1 du code de l’urbanisme, ni à fortiori, de surface de plancher. Il en est de même de la dalle béton affleurante à créer d’une surface de 6 m² qui ne présente ni fondation profonde ni surélévation significative par rapport au terrain. Enfin, le pylône et son système d’accroche ainsi que la « zone autre opérateur » ne sont pas au nombre des surfaces de plancher et d’emprise au sol à prendre en compte selon l’article R. 421-9 du code de l’urbanisme pour déterminer la nature de l’autorisation d’urbanisme applicable. Dans ces conditions, le projet ne remplit pas les caractéristiques cumulatives énumérées au j) de l’article R. 421-9 précité. Par suite, les moyens tirés de ce que le projet litigieux est entaché d’une erreur de fait, d’une erreur de qualification juridique des faits et de ce qu’il devait être précédé de la délivrance d’un permis de construire doivent être écartés. 
 
En quatrième lieu, aux termes de l’article 5 de la Charte de l’environnement : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. ». 
 
Les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs. S'il appartient, dès lors, à l'autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme, les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus. 
 
La société pétitionnaire fait valoir que ni elle ni les riverains du projet ne sont en mesure de connaître les risques auxquels il les expose. Elle doit ce faisant être regardée comme soutenant que les champs radioélectriques émis par les antennes porteraient atteinte à la santé humaine. Toutefois, il ne ressort des pièces versées au dossier aucun élément circonstancié de nature à établir l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, d’un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile et qui justifierait que, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autorités compétentes, le maire de la commune de Romagné s’oppose à la déclaration préalable présentée par la société pétitionnaire. Dans ces conditions, le maire de la commune de Romagné n’a pas fait une inexacte application des dispositions de l’article 5 de la Charte de l’environnement en ne s’opposant pas au projet litigieux. 
En dernier lieu, aux termes de l’article D. 98-6-1 du code des postes et télécommunications électroniques : « Règles portant sur la protection de la santé et de l'environnement. / I. - Les opérateurs s'assurent qu'est mise à la disposition du public une liste actualisée d'implantation de leurs sites radioélectriques. / II. - L'opérateur fait en sorte, dans la mesure du possible, de partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites. / Lorsque l'opérateur envisage d'établir un site ou un pylône et sous réserve de faisabilité technique, il doit à la fois : / - privilégier toute solution de partage avec un site ou un pylône existant ; / - veiller à ce que les conditions d'établissement de chacun des sites ou pylônes rendent possible, sur ces mêmes sites et sous réserve de compatibilité technique, l'accueil ultérieur d'infrastructures d'autres opérateurs ; (…). ».  
 
Le moyen tiré de ce qu’il n’y aurait pas eu de partage et mutualisation des pylônes existants en méconnaissance de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques alors qu’il existerait un autre pylône supportant des antennes relais de téléphonie mobile à proximité et que le projet est dimensionné de manière à accueillir ultérieurement des infrastructures d’autres opérateurs, doit être écarté comme inopérant en raison du principe d’indépendance des législations. En tout état de cause, ce texte ne soumet pas les opérateurs à une obligation de partage des sites ou des pylônes entre les opérateurs.  
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la société Phoenix France Infrastructures et la société Bouygues Telecom, que les conclusions à fin d’annulation de la société Rosec Maçonnerie doivent être rejetées ainsi que par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction. 
 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Romagné, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la société Rosec Maçonnerie une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Rosec Maçonnerie, au titre de ces frais, le versement d’une somme de 1 000 euros à la commune de Romagné et d’une somme de 1 000 euros à la société Phoenix France Infrastructures. 
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
 
Article 1 : L’intervention de la société Bouygues Telecom est admise. 
 
Article 2 : La requête de la société Rosec Maçonnerie est rejetée.  
  
Article 3 : La société Rosec Maçonnerie versera à la commune de Romagné une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Article 4 : La société Rosec Maçonnerie versera à la société Phoenix France Infrastructures une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Rosec Maçonnerie, à la société Phoenix France Infrastructures, à la société Bouygues Telecom et à la commune de Romagné. 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 3 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Vennéguès, président, 
Mme Pellerin, première conseillère, 
M. Desbourdes, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2025. 
 
 
 
La rapporteure, 
signé 
C. Pellerin 
Le président, 
signé 
P. Vennéguès 
 
La greffière, 
 
 
signé 
 
 
I. Le Vaillant 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.