TA34 · 6ème Chambre — 7 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 septembre 2022, 31 janvier 2023 et 11 avril 2024, la société par actions simplifiée (SAS) Château de Floure, représentée par Me Essabir, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération n date du 15 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Floure a approuvé le plan local d'urbanisme, ensemble la décision du 5 juillet 2022 rejetant son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Floure de procéder au classement de la parcelle n° B 645 en zone constructible 1AU dans le délai d'un mois suivant la décision à intervenir ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Floure, la somme de 5 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - elle a intérêt à agir contre la délibération attaquée qui classe sa parcelle en zone agricole ; 
 - la requête n'est pas tardive ;  
 - l'obligation de notification du recours contentieux prévue à l'article R.600-1 du code de l'urbanisme est inapplicable, la délibération attaquée approuvant un plan local d'urbanisme ;  
 - la délibération en litige est entachée d'incompétence ;  
 - elle est entachée d'un vice de forme ; 
 - elle a été prise en méconnaissance des obligations de concertation publique ; 
 - elle a été adoptée sans débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme ; 
 - le classement de sa parcelle 645 en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 1er février 2023, la commune de Floure, représentée par Me Merland, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - à titre principal, la requérante est dépourvue d'intérêt à agir ;  
 - la requête est tardive ;  
 - la requête est irrecevable en l'absence de justification de la notification du recours dans le délai de 15 jours prévu à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;  
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Rousseau, 
 - les conclusions de M. Lafay, rapporteur public, 
 - les observations de Me Lenoir, représentant la commune de Floure. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération en date du 15 avril 2022, le conseil municipal de la commune de Floure a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Le 30 mai 2022, la SAS Château de Floure a formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération en ce que ses parcelles sont désormais classées en zone non constructible, alors qu'elles ne l'étaient pas auparavant. Par un courrier en date du 5 juillet 2022, notifié le 13 juillet 2022 la commune de Floure a rejeté son recours gracieux. Par la présente requête, la SAS Château de Floure demande l'annulation de cette délibération et à ce qu'il soit enjoint à la commune de Floure d'intégrer sa parcelle cadastrée n° 645 en zone constructible du document d'urbanisme.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 153-37 du code de l'urbanisme : " La procédure de modification est engagée à l'initiative () du maire qui établit le projet de modification. Aux termes de l'article L. 153-43 du même code : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal. ". 
 3. Si l'initiative de la modification du PLU relève de la compétence du maire de la commune, l'article L. 153-43 du même code confie au conseil municipal l'approbation de ce document. Il ressort des pièces du dossier, que le conseil municipal s'est bien prononcé sur l'approbation du projet de PLU, cette compétence relevant du conseil municipal de la commune. Le moyen tiré de l'incompétence ne peut donc qu'être écarté.  
 4. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ".  
 5. En vertu des dispositions précitées, le rapport de présentation doit comporter trois grands volets que sont le diagnostic du territoire couvert par le PLU, la justification des choix retenus et une analyse de la consommation des sols. Si la société requérante soutient que le rapport de présentation est insuffisant et que les choix d'aménagements ne sont pas suffisamment motivés, le moyen est dépourvu des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. 
 6. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente () prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation (). ".  
 7 Si la société requérante soutient que la délibération en litige est silencieuse ou à tout le moins très parcellaire concernant les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, il ressort  toutefois des pièces du dossier que la délibération du conseil municipal du 5 novembre 2018 portant sur l'élaboration du PLU, sur le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), qu'elle liste les objectifs poursuivis, mentionne la présentation du PADD au public lors d'une réunion le 24 septembre 2018 et aux personnes publiques associées lors d'une réunion le 6 septembre 2018, qu'elle présente de façon exhaustive et détaillée les trois orientations générales du PADD, sur lesquelles le conseil municipal a débattu. Reprenant ces éléments, et tirant le bilan de la concertation, notamment par une nouvelle délibération sur le PADD, le conseil municipal a arrêté les orientations et le projet de plan local d'urbanisme par une délibération du 28 juin 2021. Par suite, le moyen tiré des insuffisances de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du PLU quant aux objectifs poursuivis et aux modalités de concertation, ainsi que le moyen tiré de la négligence de la concertation publique doivent être écartés.  
 8. Aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant () du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (), au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme () ". 
 9. Il ressort des pièces du dossier, que le débat portant sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable s'est déroulé le 3 mars 2021. Dès lors, le moyen tiré de ce que ce débat n'aurait pas eu lieu ne peut qu'être écarté comme manquant en fait.  
 10. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " le projet de plan local d'urbanisme est soumis à une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". L'article L. 123-9 du même code dispose : " La durée de l'enquête publique ne peut être inférieure à trente jours. Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de trente jours, notamment lorsqu'il décide d'organiser une réunion d'information et d'échange avec le public durant cette période de prolongation de l'enquête. ". De plus, aux termes de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présente code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. () ". Selon l'article L. 132-11 du présent code : " Les personnes publiques associées : 1° Reçoivent notification de la délibération prescrivant l'élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; /2° Peuvent, tout au long de cette élaboration, demander à être consultées sur le projet de schéma de cohérence territoriale ou de plan local d'urbanisme ; /3° Emettent un avis, qui est joint au dossier d'enquête publique, sur le projet de schéma ou de plan arrêté. ". A cet égard, l'article R. 132-9 dispose que " l'avis prévu au 3° de l'article L. 132-13 est réputé favorable s'il n'a pas été rendu dans un délai de deux mois. ". Aux termes de l'article L. 132-13 du code de l'urbanisme : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme, sont consultés à leur demande : 1° Les associations locales d'usagers agréées dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ; () ".  
 11. Le PLU soumis à enquête publique est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La mission du commissaire-enquêteur consiste à établir un rapport adressé au maire relatant le déroulement de l'enquête et examinant les observations recueillies et à consigner, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non au projet. Le commissaire enquêteur conduit ainsi une enquête à caractère local, destinée à permettre non seulement aux habitants de la commune de prendre une connaissance complète du projet et de présenter leurs observations, suggestions et contre-propositions, mais également à l'autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information et ainsi de l'éclairer dans ses choix. Lorsqu'au cours de l'enquête publique, le commissaire enquêteur constate que la procédure suivie est entachée d'irrégularités et en fait part à l'autorité compétente, il appartient à cette dernière de régulariser la procédure en demandant soit au commissaire enquêteur de corriger ces irrégularités soit de mettre en œuvre une nouvelle procédure en saisissant à nouveau le président du tribunal administratif pour qu'il procède à la désignation d'un nouveau commissaire enquêteur. 
 12. Il ressort des différentes délibérations prises par le conseil municipal de la commune de Floure que la région et le département ont été associés et consultés sur le projet de PLU, quand bien même ces derniers n'ont pas rendu d'avis à ce sujet. Par ailleurs, aucune association locale d'usagers ne s'est manifestée lors de la concertation avec le public. Par suite, le moyen tiré de ce que le dossier soumis à l'enquête publique ne comporte pas les avis recueillis auprès des associations locales d'usagers, du président du conseil régional et du président du conseil général ne peut qu'être écarté. 
 13. Il résulte des dispositions précitées au point 10 que le délai de tenue de l'enquête publique n'impose pas l'ouverture continue des services administratifs dans lesquels sont mis à la disposition du public les dossier et registre d'enquête. En outre, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que lorsqu'elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information des personnes intéressées par la modification ou lorsqu'elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. Si la société requérante soutient que la durée de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 8 décembre 2021 au 10 janvier 2022 a été obérée par des jours fériées, elle n'établit pas que cette circonstance aurait empêché le public, ou une personne intéressée, de consulter le dossier, sur place ou notamment sur le site de la commune, de rencontrer le commissaire enquêteur et de présenter ses observations par oral ou par courrier, alors que la participation du public a été significative. 
 14. Si la société requérante soutient que les modalités d'affichage de l'enquête publique n'ont pas été respectées, il ressort cependant des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a été publié à quatre reprises dans la presse régionale, et que ce dernier est toujours disponible sur le site de la commune. Le moyen invoqué doit être écarté comme manquant en fait. 
 15. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ". En application de ces dispositions, le commissaire enquêteur, qui n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées au cours de l'enquête publique, doit donner son avis personnel en précisant s'il est ou non favorable et indiquer, au moins sommairement, les raisons qui en déterminent le sens. 
 16. Conformément aux dispositions précitées, le commissaire enquêteur a recensé l'ensemble des observations émises pendant l'enquête et a donné un avis pour chacune de ces observations. Alors même qu'il ne s'exprimerait pas sur la situation détaillée de toutes les parcelles, le commissaire enquêteur a exprimé un avis personnel et motivé, le rapport ne devant présenter sur ce point qu'une synthèse des observations du public et une analyse des propositions produites durant l'enquête.  
 17. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 18. Le PADD promeut la préservation et la valorisation du socle agricole de la commune, la maîtrise de la croissance démographique et la préservation des espaces. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée 645 est située en limite du territoire urbanisé de la commune mais qu'elle se situe à proximité immédiate d'une vaste zone naturelle et agricole. Par ailleurs, la société requérante n'établit pas en quoi le classement de cette parcelle priverait la commune d'un projet aux retombées commerciales importantes, aucun projet de la sorte n'étant établi ce qui, au demeurant, supposerait son rattachement aux critères conduisant au classement en zone urbaine ou à urbaniser. Il en résulte que le classement en zone A de la parcelle 645 n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 19. Si la société requérante soutient ensuite que la délibération est entachée d'un détournement de pouvoir, les allégations d'une animosité entre le maire et la présidente de la société château de Floure, ou la réalité de manœuvres de la commune à son encontre ne sont nullement établies, alors que, comme il vient d'être dit, le classement de sa parcelle en zone agricole n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 
 20. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la SAS Château de Floure n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 15 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de Floure a approuvé le PLU. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.  
 21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la SAS Château de Floure la somme demandée par la commune. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS Château de Floure est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Floure au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société par actions simplifiée Château de Floure et à la commune de Floure. 
 Délibéré après l'audience du 23 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Encontre, présidente, 
 Mme Teuly-Desportes, première conseillère, 
 M. Rousseau, premier conseiller, 
 Décision rendue publique par mise à disposition au greffe le 7 mai 2024  
 Le rapporteur, 
 M. ROUSSEAU 
 La présidente, 
 S. ENCONTRE La greffière, 
                                               C. ARCE  
 La République mande et ordonne au préfet de l'Aude, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier le 7 mai 2024. 
 La greffière, 
 C. Arce