TA59 · 5ème Chambre — 28 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 juin et 24 novembre 2022, M. B D, représenté par la société d'avocats Edifices, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle le président de la métropole européenne de Lille (MEL) a implicitement rejeté sa demande du 2 mars 2022 tendant à l'abrogation partielle de la délibération du conseil de la métropole en date du 12 décembre 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en tant qu'il classe sa parcelle cadastrée section AL N° 365 située à Toufflers en zone agricole ; 
 2°) d'enjoindre au président de la MEL d'inscrire à l'ordre du jour du conseil de la métropole la question de l'abrogation partielle de la délibération du 12 décembre 2019 approuvant le PLUi, en tant que ce plan classe la parcelle cadastrée section AL n°365 à Toufflers en zone agricole, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de la MEL la somme de 4 000 euros au titre de l'article    L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que la décision méconnaît les dispositions du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que l'administration était tenue d'abroger le PLUi, illégal du fait de l'incohérence du classement en zone agricole de la parcelle cadastrée section AL N° 365 à Toufflers avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable du PLUi, d'une incompatibilité avec les orientations du schéma de cohérence territoriale de Lille métropole, d'une méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et d'erreurs manifestes d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 6 octobre 2022, la métropole européenne de Lille, représentée par Me Chaineau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. D au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Babski, rapporteur public, 
 - les observations de Me Fourquet, représentant M. D ; 
 - et les observations de Mme C, représentant la métropole européenne de Lille. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération n° 19 C 0820 du 12 décembre 2019, le conseil de la métropole européenne de Lille (MEL) a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en ce qui concerne 85 communes de la métropole. Par sa requête, M. D demande au tribunal d'annuler la décision par laquelle le président de la MEL a implicitement rejeté sa demande du 2 mars 2022 tendant à à l'abrogation partielle de la délibération du 12 décembre 2019 en tant qu'elle classe sa parcelle cadastrée section AL N° 365 située à Toufflers en zone agricole. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et d'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ". 
 3. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration précité. 
 4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. 
 5. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ". 
 7. Pour apprécier la compatibilité d'un PLUi avec un schéma de cohérence territoriale (SCoT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 8. En l'espèce, si, comme le fait valoir le requérant, le SCoT de Lille métropole approuvé le 10 février 2017 mentionne un objectif visant à " produire 130 000 logements neufs ", ce schéma comporte aussi une orientation visant à " limiter l'étalement urbain, maîtriser l'extension de la ville, optimiser la ressource foncière et maintenir une agriculture dynamique ". Par suite, le PLUi en litige en tant qu'il classe en zone agricole la parcelle de M. D, située en bordure d'une zone résidentielle peu dense et d'une surface de 1 080 m2 , n'est pas incompatible avec les prescriptions du SCoT prises dans leur globalité.  
 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme :           " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 101-2 dudit code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le document d'urbanisme et non pas à l'échelle d'un seul secteur.  
 10. En l'espèce, eu égard à sa localisation et ses caractéristiques telles que mentionnées au point 8 du présent jugement, le seul classement de la parcelle du requérant en zone agricole et l'inconstructibilité partielle qui en résulte n'ont pas pour effet de rendre le PLUi contesté incompatible avec le principe d'équilibre résultant du 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Le moyen doit donc être écarté. 
 11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme :          " I.- Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code, dans sa version en vigueur à la date du présent jugement : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des énergies renouvelables, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune () le projet d'aménagement et de développement durables fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles   L. 101-1 à L. 101-3. ". 
 12. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLUi entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLUi à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 13. Si le PADD du PLUi de la MEL comporte des orientations visant à " optimiser l'utilisation du foncier en renouvellement comme extension " en intensifiant " l'utilisation du foncier en renouvellement urbain en fonction de la morphologie existante et de façon contextualisée " et à " dynamiser la production de logements et promouvoir la qualité d'habiter pour tous ", il fixe aussi un objectif " d'optimisation et de limitation de la consommation foncière " et comporte des orientations visant à " soutenir une agriculture métropolitaine par la préservation des exploitations agricoles ", " assurer le maintien et le développement d'espaces agricoles dans le tissu urbain " et " affirmer le rôle structurant de l'armature agricole et naturelle dans le développement métropolitain ". Le classement en zone agricole de la parcelle en cause répond à ces derniers objectifs et n'apparaît ainsi pas incohérent avec les orientations du PADD, prises dans leur ensemble. Par suite, le moyen tiré de l'absence de cohérence entre le règlement et le PADD doit être écarté. 
 14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". L'article R. 151-22 du même code dispose que " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 
 15. D'une part, il résulte des articles L. 151-5, L. 151-9 et R. 151-22 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 16. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 17. Comme il a été dit précédemment, le PADD du PLUi de la MEL comporte un objectif " d'optimisation et de limitation de la consommation foncière " et des orientations visant à " soutenir une agriculture métropolitaine par la préservation des exploitations agricoles ", " assurer le maintien et le développement d'espaces agricoles dans le tissu urbain " et " affirmer le rôle structurant de l'armature agricole et naturelle dans le développement métropolitain ". Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la parcelle objet du présent litige, non artificialisée et vierge de toute construction, jouxte immédiatement des parcelles classées en zone agricole au nord et à l'est et qui sont bordées d'un secteur résidentiel de faible densité qui constitue une avancée dans un vaste secteur agricole. Elle jouxte au sud le cimetière de la commune, au-delà duquel s'étend une vaste zone de plaines agricoles. A l'ouest, si elle est contiguë de trois parcelles pour lesquelles des permis de construire ont été accordés en 2013, sous l'empire du précédent PLU, celles-ci sont désormais classées en zone agricole. Par ailleurs, si des travaux de construction ont lieu sur la parcelle cadastrée AL 359, la parcelle du requérant jouxte aussi les parcelles cadastrées AL 365 et AL 366 qui sont quant à elles dépourvues de construction. Dans ces conditions, M. D ne démontrant par ailleurs pas en quoi l'absence de construction sur sa parcelle serait nuisible à l'aspect du quartier dans lequel elle est comprise, sa parcelle ne peut être qualifiée de dent creuse. Dès lors, les auteurs du PLUi n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle en litige en zone agricole.  
 18. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquelles peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / () / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs ". 
 19. En l'espèce, eu égard au caractère exceptionnel de la possibilité de délimiter un STECAL au sein d'une zone agricole pour l'application des dispositions précitées et à la localisation et aux caractéristiques de la parcelle AL N° 365 telles qu'elles sont mentionnées au point 17 du présent jugement, la circonstance que la MEL n'a pas fait usage de cette possibilité en ce qui concerne cette même parcelle ne caractérise pas l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 20. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté et que M. D n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision par laquelle le président de la MEL a implicitement rejeté sa demande formée le 2 mars 2022 tendant à l'abrogation partielle de la délibération n°19 C 0820 du 12 décembre 2019 portant approbation de la révision générale du plan local d'urbanisme sur 85 communes de la métropole.   
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 21. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. D, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, ses conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole européenne de Lille, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. D demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. D la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la métropole européenne de Lille et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. D est rejetée. 
 Article 2 : M. D versera à la métropole européenne de Lille la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B D et à la métropole européenne de Lille. 
 Délibéré après l'audience du 16 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Chevaldonnet, président, 
 - Mme Grard, première conseillère, 
 - M. Liénard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé  
 E. A 
 Le président, 
 Signé  
 B. CHEVALDONNET 
 La greffière, 
 Signé 
 M. E 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,