TA44 · 6ème Chambre — 29 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2204887, le 15 avril 2022, le 28 février 2023 et le 7 avril 2023, la société Vendée biogaz 2, représentée par Me Guiheux, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 18 février 2022 par lequel le préfet de la Vendée a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la construction d'une unité de méthanisation et de ses équipements annexes sur un terrain situé au lieu-dit " Le Nac " à Saint-Martin-de-Fraigneau ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de la Vendée de lui délivrer le permis sollicité, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, ou à titre subsidiaire, de se prononcer à nouveau sur la demande de permis de construire, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre respectivement à la charge de l'Etat et de la commune de Doix-les-Fontaines une somme de 3 000 euros et de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué qui ne précise pas le fondement juridique du motif tiré des conditions de desserte et de voirie, n'est pas suffisamment motivé ;  
 - le motif tiré de ce que le projet litigieux ne serait pas constitutif d'une construction liée et nécessaire à une activité agricole est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation d'une part en ce que le préfet a estimé que le projet ne pouvait être considéré comme une activité agricole, et d'autre part en ce que le préfet a estimé que l'installation ne serait pas une construction liée et nécessaire à l'exploitation agricole au sens de l'article R. 151-23 du code de l'urbanisme ; 
 - le motif tiré de ce que le projet ne satisferait pas aux conditions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur d'appréciation ; 
 - le motif tiré de l'insuffisance des conditions d'accès est dépourvu de base légale et est entaché d'une erreur d'appréciation ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article 10 A du règlement du plan local d'urbanisme est entaché d'une erreur de droit. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2022, le préfet de la Vendée conclut au non-lieu à statuer. 
 Il fait valoir qu'en exécution de l'ordonnance rendue par le juge des référés, il a procédé à une nouvelle instruction de la demande et procédé à la délivrance du permis sollicité, par un arrêté du 12 juillet 2022. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 février 2023, le préfet de la Vendée conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés pour la société Vendée biogaz 2 ne sont pas fondés. 
 La commune de Saint Martin de Fraigneau a présenté des observations enregistrées le 6 mai 2022. 
 Elle indique que les réserves ayant motivé son premier avis défavorable au projet ont été levées et que son conseil municipal s'est finalement prononcé en faveur du projet. 
 Par une intervention enregistrée le 27 février 2023 et complétée par un mémoire enregistré le 20 avril 2023, la commune de Doix-les-Fontaines, représentée par Me Tertrais, demande que le tribunal rejette la requête de la société Vendée biogaz 2 et mette à la charge de cette dernière la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés pour la société Vendée biogaz 2 ne sont pas fondés ; 
 - le refus attaqué peut également être fondé sur la méconnaissance par le projet de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, et l'absence de consultation de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. 
 II. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2300504, les 11 janvier 2023, 15 février 2023 et le 20 avril 2023, la commune de Doix-les-Fontaines, représentée par Me Tertrais, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 12 juillet 2022 par lequel le préfet de la Vendée a accordé à la société Vendée biogaz 2 un permis de construire pour la construction d'une unité de méthanisation et de ses équipements annexes sur un terrain situé au lieu-dit " Le Nac " à Saint-Martin-de-Fraigneau, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué méconnait l'article A3 du règlement du plan local d'urbanisme et les articles R. 111-2 et R. 111-5 du code de l'urbanisme ;  
 - il méconnait l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme ; 
 - il méconnait l'article A10 de ce règlement ; 
 - il méconnait l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; 
 - il n'a pas été précédé de la consultation de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2023, le préfet de la Vendée conclut à l'annulation de l'arrêté attaqué délivré à titre provisoire en exécution de l'ordonnance du juge des référés. 
 Il fait valoir que : 
 - le moyen tiré de l'absence de consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers est inopérant ; 
 - les autres moyens soulevés pour la commune de Doix-les-Fontaines sont fondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 7 avril 2023, la société Vendée biogaz 2, représentée par Me Guiheux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune de Doix-les-Fontaines en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, faute pour la commune requérante de justifier d'un intérêt à agir ; 
 - les moyens soulevés pour la commune de Doix-les-Fontaines ne sont pas fondés. 
 Vu les pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Lay, 
 - les conclusions de Mme Diniz, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Bonnin, substituant Me Guiheux et représentant la société Vendée biogaz 2, celles de Mme A, représentant le préfet de la Vendée, et celles de Me Tertrais, avocat de la commune de Doix-les-Fontaines. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les requêtes n° 2204887 et n° 2300504 présentées respectivement pour la société Vendée biogaz 2 et la commune de Doix-les-Fontaines présentent à juger des questions connexes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 2. Par un arrêté du 18 février 2022, le préfet de la Vendée a refusé d'autoriser la société Vendée Biogaz 2 à construire une unité de méthanisation sur les parcelles ZX n°6, 7 et 9 situées au lieu-dit Le Nac à Saint-Martin-de-Fraigneau. Par une ordonnance du 31 mai 2022 n° 2205829, la juge des référés du tribunal a suspendu l'exécution de ce refus et enjoint au préfet de procéder au réexamen de la demande de permis de construire. Par un arrêté du 12 juillet 2022, le préfet de la Vendée a fait droit à la demande de la société Vendée Biogaz 2. 
 Sur l'intervention de la commune de Doix-les-Fontaines dans le dossier n° 2204887 : 
 3. La commune de Doix-les-Fontaines soutient que l'accès au projet attaqué qui vient s'implanter à quelques centaines de mètres de son territoire et est de nature à générer un important trafic de camions, se fera par la route communale du Grand moulin en majeure partie située sur son territoire. Si la société Vendée biogaz 2 fait valoir que d'autres routes ne passant pas sur le territoire de la commune intervenante peuvent être empruntées pour accéder au terrain d'assiette du projet, le dossier de demande mentionne que " l'accès se fera par la route départementale D 204 puis par la route communale du Grand moulin " dont il ressort des pièces du dossier qu'elle constitue l'itinéraire le plus direct pour rejoindre le terrain d'assiette du projet depuis la route départementale n°204. Dans ces conditions, la commune de Doix-les-Fontaines justifie avoir intérêt au maintien du refus attaqué par la société requérante. Ainsi son intervention est recevable. 
 Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 février 2022 portant refus de permis de construire : 
 En ce qui concerne l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense : 
 4. Un permis de construire délivré à la suite du réexamen ordonné en conséquence d'une mesure de suspension prise sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l'exécution de l'ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire délivré le 12 juillet 2022 à la société Vendée biogaz 2 n'est intervenu que pour l'exécution de l'ordonnance de la juge des référés du tribunal du 31 mai 2022. Cette décision qui revêt un caractère provisoire, n'a pas pour effet de priver d'objet les conclusions de la société requérante tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 février 2022. Les conclusions aux fins de non-lieu à statuer du préfet doivent, par suite, être rejetées. 
 En ce qui concerne la légalité du refus de permis de construire attaqué : 
 5. En premier lieu, l'arrêté attaqué qui vise notamment le règlement de la zone A du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Martin-de-Fraigneau, mentionne avec suffisamment de précisions les considérations de droit sur lesquelles s'est fondé le préfet pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité. 
 6. En deuxième lieu, en vertu de l'article 1A du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Martin-de-Fraigneau : " Sont interdites les occupations et utilisations du sol autres que celles liées et nécessaires : - à l'exploitation agricole, () ". Pour vérifier que la construction ou l'installation projetée est nécessaire à une exploitation agricole, l'autorité administrative compétente doit s'assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la réalité de l'exploitation agricole, au sens de ces dispositions, laquelle est caractérisée par l'exercice d'une activité agricole d'une consistance suffisante. Par ailleurs, le lien de nécessité, qui doit faire l'objet d'un examen au cas par cas, s'apprécie entre, d'une part, la nature et le fonctionnement des activités de l'exploitation agricole et, d'autre part, la destination de la construction ou de l'installation projetée. 
 7. D'une part, si l'arrêté attaqué mentionne les critères fixés aux articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural et de la pêche maritime pour la qualification d'activité agricole au sens de ces dispositions, il ressort des pièces du dossier que le préfet n'a pas entendu fonder le refus attaqué sur la circonstance que la société pétitionnaire ne remplissait pas ces conditions, mais a uniquement fait état du faisceau d'indices mobilisés pour déterminer si le projet pouvait être qualifié d'installation liée et nécessaire à l'exploitation agricole et ainsi être ou non autorisé en vertu du règlement de la zone A auquel l'arrêté attaqué fait expressément référence. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'unité de méthanisation en litige sera exploitée par la société Vendée biogaz 2 dont les liens avec une ou plusieurs exploitations agricoles identifiées ne sont pas précisés dans le dossier de demande. Ce dossier se borne à mentionner au titre de la présentation des lieux environnants que le site d'implantation est " situé dans le prolongement d'exploitation agricole ", sans apporter aucun élément sur les caractéristiques de l'exploitation en question. Si la société requérante soutient que 55% de son capital social est détenu par des exploitants agricoles, elle n'apporte aucune précision sur le réel pouvoir de décision des trois exploitants agricoles auxquels il a été décidé, le 27 octobre 2021, de céder 11 des 20 parts sociales de son capital pour un montant total de 11 euros, ni sur les revenus tirés par les intéressés de la commercialisation du biométhane produit par l'unité. S'il ressort également des pièces du dossier que des contrats " d'échange de matière contre digestat " ou de " fourniture de matière " ont été conclus par la société Vendée biogaz 2 avec ces trois exploitants, ainsi que six autres exploitations, ces contrats ne sauraient suffire à établir l'existence d'un lien fonctionnel entre ces exploitations agricoles et l'unité de méthanisation projetée. Si les éléments produits démontrent que la matière organique fournie par les exploitants agricoles est nécessaire au fonctionnement de l'unité de méthanisation, il ne ressort pas des pièces du dossier que le fonctionnement de ces exploitations agricoles au sujet desquelles la société requérante n'apporte pas la moindre précision, requiert l'existence de cette unité de méthanisation. Ainsi et alors même que l'unité en projet n'est pas dénuée de toute utilité pour les exploitations ayant conclu un contrat avec la société Vendée biogaz 2, le projet en litige ne peut être qualifié d'installation liée et nécessaire à l'exploitation agricole. Le moyen tiré de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation dont serait entaché le motif de refus tiré de ce que le projet en litige ne constitue pas une construction ou installation liée et nécessaire à l'exploitation agricole doit ainsi être écarté. 
 8. En troisième lieu, en vertu de l'article 1A du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint Martin de Fraigneau : " Sont interdites les occupations et utilisations du sol autres que celles liées et nécessaires : () - aux services publics ou d'intérêt collectif dans la mesure où ils ne compromettent pas le caractère de la zone, () ". Aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué : " I. Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; () ". Les dispositions de l'article L. 151-11 précitées ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet présente une superficie de 39 388 m² et est exploité en culture de plein champs. Si comme le fait valoir la société requérante la surface totale des bâtiments dont l'arrêté attaqué autorise la construction ne représente qu'environ 9 000 m², il ressort des plans joints au dossier de demande que l'ensemble des installations de l'unité de méthanisation qui ne se limitent pas à ces bâtiments, occupe près des deux tiers de la superficie du terrain d'assiette sur lesquels les cultures existantes ne seront plus possibles. En admettant même que la zone de retrait permettrait l'exercice d'une activité agricole, ce qui ne ressort pas des pièces du dossier, sa surface limitée ne permet pas de considérer que l'unité de méthanisation est compatible avec l'exercice d'une activité agricole. La société requérante ne saurait, par ailleurs, utilement soutenir que le projet ne porte pas atteinte aux espaces naturels et aux paysages. Son moyen tiré de l'erreur d'appréciation dont serait entaché le motif de refus tiré de ce que le projet en litige n'est pas compatible avec l'exercice d'une activité agricole doit ainsi être écarté. 
 10. En quatrième lieu, en vertu de l'article 10A du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Martin-de-Fraigneau, la hauteur des constructions nouvelles ne présentant pas de caractère agricole est limitée à 7 mètres. Ainsi qu'il est dit au point 7, la société Vendée biogaz 2 n'est pas fondée à soutenir que le projet en litige peut être qualifié de construction agricole. En outre, elle ne conteste pas que le bâtiment de stockage des intrants qui constitue une construction au sens de ces dispositions, présente une hauteur supérieure à cette limite. Si elle soutient par ailleurs que la règle générale de hauteur fixée par ces dispositions est incompatible avec les occupations du sol liées et nécessaires " aux services publics ou d'intérêt collectif ", son moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que le motif de refus tiré de la méconnaissance de l'article 10A du règlement du plan local d'urbanisme est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation. 
 11. En dernier lieu, s'il ressort des pièces du dossier que la route communale du Grand moulin permettant d'accéder au terrain d'assiette du projet présente des signes de détériorations, il ne ressort pas des pièces du dossier que des travaux d'entretien ne permettraient pas d'y remédier. Il n'est pas davantage établi, ni même allégué que les caractéristiques propres à la configuration de cette route seraient de nature à présenter un risque pour la sécurité publique. Par suite, la société Vendée biogaz 2 est fondée à soutenir que le motif de refus tiré de l'insuffisance des conditions de desserte est entaché d'une erreur d'appréciation. 
 12. Il résulte, toutefois, de l'instruction que le préfet aurait pris la même décision s'il s'était fondé seulement sur les motifs tirés de la méconnaissance des articles 1A et 10A du règlement du plan local d'urbanisme. Par suite, les conclusions à fin d'annulation présentées pour la société Vendée biogaz 2 doivent être rejetées, tout comme ses conclusions à fin d'injonction. 
 Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 12 juillet 2022 accordant le permis de construire : 
 En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 13. Ainsi qu'il est dit au point 3, il ressort des pièces du dossier que l'accès au terrain d'assiette du projet se fait en empruntant la route communale du Grand moulin en majeure partie située sur le territoire de la commune de Doix-les-Fontaine et que le projet en litige est de nature à générer un important trafic de camions. Ainsi l'unité de méthanisation autorisée par l'arrêté attaqué, située à proximité immédiate du territoire de la commune requérante, est de nature à porter atteinte aux intérêts dont elle a la charge. Cette dernière justifie ainsi d'un intérêt lui donnant qualité à agir contre l'arrêté litigieux. La fin de non-recevoir opposée en défense doit, par suite, être écartée. 
 En ce qui concerne la légalité du permis de construire attaqué : 
 14. Conformément à ce qui est dit aux points 7, 9 et 10, la commune de Doix-les-Fontaines est fondée à soutenir que le permis de construire attaqué a été délivré en méconnaissance des articles 1A et 10A du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Martin-de-Fraigneau. 
 15. Il résulte de ce qui précède et alors que pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible, en l'état du dossier soumis au tribunal, de fonder cette annulation, que l'arrêté attaqué du 12 juillet 2022 doit être annulé. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées pour la société Vendée biogaz 2 sur ce fondement, dans les deux dossiers. La commune de Doix-les-Fontaines, intervenante en défense, n'étant pas partie à l'instance n° 2204887, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 doivent être rejetées. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que ladite commune demande au titre de ces dispositions dans le dossier n° 2300504. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'intervention de la commune de Doix-les-Fontaines dans le dossier n° 2204887 est admise.     
 Article 2 : L'arrêté du 12 juillet 2022 accordant un permis de construire à la société Vendée biogaz 2 est annulé. 
 Article 3 : La requête n° 2204887 est rejetée.  
 Article 4 : Les conclusions présentées pour la commune de Doix-les-Fontaines au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Les conclusions présentées pour la société Vendée biogaz 2 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, dans le dossier n° 2300504, sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société Vendée biogaz 2, au ministre de l'intérieur et des Outre-mer, à la commune de Doix-les-Fontaines et à la commune de Saint-Martin-de-Fraigneau. 
 Copie du présent jugement sera transmise au préfet de la Vendée. 
 Délibéré après l'audience du 1er juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Giraud, président, 
 Mme Le Lay, première conseillère, 
 Mme Sainquain-Rigollé, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 Y. LE LAY 
 Le président, 
 T. GIRAUD        
 Le greffier, 
 G. VIEL 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°2204887, 2300504