TA13 · 8ème chambre — 10 janvier 2024

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête, enregistrée le 12 mars 2022 au greffe du tribunal administratif de Paris sous le n° 2206161, renvoyée par une ordonnance du 17 mai 2022 au tribunal administratif de Marseille et enregistrée sous le n° 2204115, la société à responsabilité limitée Mahina (SARL), représentée par Me Di Vizio, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 90 000 euros, cette somme devant être assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 mars 2020, date de début du premier confinement ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est recevable, dès lors qu'elle a adressé une demande indemnitaire préalable à l'administration qui, en l'absence de réponse, a donné naissance à une décision implicite de rejet qui a lié le contentieux ; 
 - l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; il a méconnu le principe de précaution fondé sur l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'article 5 de la Charte de l'environnement ainsi que l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; il ressort également du protocole national pour assurer la santé et la sécurité des salariés face à l'épidémie de covid-19 que l'Etat s'est fondé sur ce principe ; 
 - il a également méconnu les conditions à respecter lors de la mise en œuvre du principe de précaution, c'est-à-dire la capacité à attribuer à un acteur la responsabilité de produire les preuves, la proportionnalité, notamment par rapport au niveau de protection recherché, la non-discrimination, la cohérence avec des mesures adoptées précédemment, l'analyse coûts/bénéfices de l'action ou de l'absence d'action et le réexamen à la lumière des nouvelles données scientifiques ; 
 - à titre subsidiaire, la responsabilité de l'Etat est engagée même en l'absence de faute. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable en l'absence de demande préalable indemnitaire adressée à l'administration par la SARL Mahina ; 
 - les moyens qu'elle soulève ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 16 mai 2023, la clôture d'instruction est intervenue à la même date en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.  
 II. Par une requête, enregistrée le 14 juin 2022 sous le n° 2204892, la SARL Mahina, représentée par Me Di Vizio, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 90 000 euros, cette somme devant être assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 mars 2020, date de début du premier confinement ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est recevable dès lors qu'elle a adressé une demande indemnitaire préalable à l'administration qui, en l'absence de réponse, a donné naissance à une décision implicite de rejet qui a lié le contentieux ; 
 - l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; il a méconnu le principe de précaution fondé sur l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'article 5 de la Charte de l'environnement ainsi que l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; il ressort également du protocole national pour assurer la santé et la sécurité des salariés face à l'épidémie de covid-19 que l'Etat s'est fondé sur ce principe ; 
 - il a également méconnu les conditions à respecter lors de la mise en œuvre du principe de précaution, c'est-à-dire la capacité à attribuer à un acteur la responsabilité de produire les preuves, la proportionnalité notamment par rapport au niveau de protection recherché, la non-discrimination, la cohérence avec des mesures adoptées précédemment, l'analyse coûts/bénéfices de l'action ou de l'absence d'action et le réexamen à la lumière des nouvelles données scientifiques ; 
 - à titre subsidiaire, la responsabilité de l'Etat est engagée même en l'absence de faute. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par la SARL Mahina ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 16 mai 2023, la clôture d'instruction est intervenue à la même date en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - la Charte de l'environnement ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; 
 - la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ; 
 - la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ; 
 - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ; 
 - l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;  
 - le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020, notamment son article 8 ;  
 - le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ; 
 - le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020, notamment son article 10 ; 
 - le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ; 
 - le décret n° 2020- 860 du 10 juillet 2020, notamment son article 45 ; 
 - le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, notamment son article 45 ; 
 - l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Balussou, 
 - et les conclusions de M. Garron, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 Sur la jonction : 
 1. Les requêtes nos 2204115 et 2204892, présentées pour la SARL Mahina, ont le même objet. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 Sur le cadre du litige : 
 2. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d'urgence. En raison d'une progression de l'épidémie, le décret du 14 octobre 2020 a déclaré l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur le territoire national et la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire a prorogé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 16 février 2021 inclus. 
 3. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". Aux termes de l'article L. 3131-13 du même code : " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres () La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi () ". Aux termes de l'article L. 3131-15 de ce code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / () 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public. " Ces mesures doivent être " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires ". 
 4. Le ministre chargé de la santé, sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, par un arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19,  puis le Premier ministre, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique précité, par un décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaire pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, ont édicté que les établissements recevant du public relevant de certains types définis par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation ne peuvent accueillir de public. Ces mesures d'interdiction ont été maintenues par des décrets successifs, susvisés, en date des 11 mai, 31 mai, 10 juillet, 16 et 29 octobre 2020.  
 5. Par ailleurs, le décret n° 2020-71 du 30 mars 2020 a fixé le champ d'application du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences, économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, créé par une ordonnance du 25 mars 2020, ainsi que les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, leur montant et les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds. Outre le fonds de solidarité, le gouvernement a mis en place différents types d'aides telles que des exonérations ou aides relatives aux cotisations sociales et des mesures relatives au chômage partiel, ainsi que la possibilité de contracter un prêt garanti par l'Etat jusqu'au 30 juin 2021. 
 6. La SARL Mahina exerce une activité de parfumerie et institut de beauté et a connu des périodes de fermeture lors de la mise en place des mesures réglementaires de protection de la population contre l'épidémie de covid-19. Par deux lettres des 7 avril 2021 et 23 mars 2022, elle a demandé à l'administration de l'indemniser des dommages qu'elle estime avoir subis du fait de l'intervention de ces mesures. Cette demande a été implicitement rejetée. La société requérante demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser la somme de 90 000 euros à ce titre.  
 Sur la requête n° 2204115 : 
 7. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle () ". 
 8. Si la SARL Mahina produit la copie d'un courrier électronique attestant de l'émission, avec succès, d'une télécopie par son conseil le 7 avril 2021, il ne résulte pas de l'instruction, et notamment pas de ce document, qu'une demande indemnitaire préalable aurait été adressée à l'administration et, à supposer qu'elle le fût, qu'elle ait été réceptionnée par cette dernière. Ainsi, en l'absence de décision rejetant la demande indemnitaire de la société requérante, les conclusions indemnitaires présentées par la SARL Mahina sont irrecevables et doivent, par suite, être rejetées. 
 Sur la requête n° 2204892 : 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute : 
 9. En premier lieu, le principe de précaution, garanti par les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, s'appliquent en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. Il ne saurait dès lors être utilement invoqué à l'encontre des mesures de fermeture des commerces prises pour limiter la propagation du covid-19, qui ne portent par elles-mêmes aucune atteinte à l'environnement. En tout état de cause, ce principe, également garanti par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ne saurait utilement fonder de telles mesures dès lors qu'elles ne relèvent que du droit national. De plus, les mentions incluant le terme de " précaution " dans le protocole national pour assurer la santé et la sécurité des salariés, mentions dont la société requérante soutient qu'elles démontrent que le gouvernement s'est fondé sur le principe de précaution pour prendre les mesures de fermeture en litige, n'apparaissent qu'au sens de " prudence " dans cet ouvrage. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution doit être écarté comme inopérant. 
 10. En second lieu, par les articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l'Etat mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 la compétence pour édicter, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l'épidémie de covid-19, en vue, notamment, d'assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l'ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l'évolution de la situation. 
 11. Dès lors que les données scientifiques sur la situation sanitaire ayant motivé la décision de déclarer l'état d'urgence étaient connues et disponibles par la mise en ligne sur les sites de Santé publique France, du gouvernement et, au niveau local, des agences régionales de santé en application de l'article L. 3131-13 du code de la santé publique, la SARL Mahina n'est pas fondée à soutenir que celui-ci n'aurait pas communiqué, en application de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, les données sur lesquelles il se serait fondé pour prendre les mesure de fermeture en litige. Par ailleurs, si la SARL Mahina conteste le bien-fondé de l'étude des facteurs sociodémographiques, comportements et pratiques associés à l'infection par le SARS-CoV-2 (ComCor) du 17 décembre 2020 réalisée par l'institut Pasteur et concernant le risque de contamination par le covid-19 dans les restaurants, d'une part, elle n'apporte aucun élément pour remettre en cause les constats et les conclusions de cette étude et, d'autre part et en tout état de cause, elle n'exerce pas une activité de restauration. Par suite, le gouvernement ne peut être regardé comme s'étant abstenu de diffuser auprès du public les données scientifiques à l'origine des mesures de fermeture en litige et de suivre l'évolution de ces données pour adapter ces mesures à l'évolution de l'épidémie. 
 12. De plus, la SARL Mahina n'apporte aucun élément pour contester le caractère adapté, nécessaire et proportionné des mesures de fermeture en litige en se bornant à prétendre, sans l'établir, que la fermeture des restaurants et des commerces dits " non-essentiels " a été sans incidence sur les taux de contamination de la population entre les mois d'octobre 2020 et février 2021 et à produire des éléments chiffrés relatifs aux pertes de chiffre d'affaires des restaurants, activité, ainsi qu'il a été dit précédemment qui lui est étrangère, au demeurant sans admettre de bénéfices tels que les aides financières mises en place par le gouvernement. 
 13. En outre, d'une part, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Si la SARL Mahina se prévaut de la méconnaissance de ce principe entre la décision de maintien de la fermeture des restaurants et celle d'ouvrir les cantines scolaires au nom de l'intérêt de l'enfant, bien qu'elle n'exerce pas une activité de restauration, ces mesures de fermeture n'ont porté aucune atteinte au principe de non-discrimination dès lors que la restauration commerciale est placée dans une situation différente de la restauration collective au regard des nécessités liées à la poursuite de la vie du pays. Egalement, la circonstance que de nombreux commerces et, en tout état de cause les bars et les restaurants, ont fait l'objet de mesures de fermeture identiques tout au long des périodes de restriction de déplacement et d'accès aux établissements recevant du public ne permet pas d'établir que ces mesures n'auraient pas été adaptées aux évolutions de l'épidémie. 
 14. Dans ces conditions, la SARL Mahina n'est pas fondée à soutenir que l'Etat aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute : 
 15. Il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. Ainsi, en l'absence même de dispositions le prévoyant expressément, les sociétés exploitant un commerce dont la fermeture a été ordonnée dans le cadre de la mise en œuvre des mesures de protection de la population contre l'épidémie de covid-19, sont fondées à demander l'indemnisation des dommages qu'elles ont subis de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, ils revêtent un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardés comme une charge incombant normalement aux intéressés. 
 16. La SARL Mahina n'établit pas le caractère spécial du préjudice financier qu'elle allègue avoir subi en se bornant à soutenir que les établissements ayant connu des périodes de fermeture différentes les uns des autres et des niveaux d'aides de l'Etat également différents, leur préjudice, comme le sien, a nécessairement un caractère spécial. Par ailleurs, l'absence de caractère spécial de son préjudice, s'oppose, à elle seule, à ce que la SARL Mahina soit fondée à en obtenir réparation sur le fondement de la responsabilité sans faute de l'Etat, à supposer même que ce préjudice revête un caractère grave, sans qu'elle puisse toutefois l'établir en soutenant que ce préjudice constitue une violation de l'exercice de droits et libertés fondamentaux tels que la liberté d'entreprendre et la liberté du commerce et de l'industrie.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par la SARL Mahina doivent être rejetées ainsi que celles, par voie de conséquence, relatives à l'octroi des intérêts au taux légal. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SARL Mahina demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 
 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes nos 2204115 et 2204892 de la SARL Mahina sont rejetées. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Mahina et au ministre de la santé et de la prévention. 
 Délibéré après l'audience du 19 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jorda-Lecroq, présidente, 
 Mme Balussou, première conseillère, 
 Mme Forest, première conseillère. 
 Assistées par Mme Faure, greffière. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 E.-M. Balussou 
 La présidente, 
 Signé 
 K. Jorda-LecroqLa greffière, 
 Signé 
 N. Faure 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière. 
 1 
 Nos 2204115, 2204891 
 6 
 Nos 2202367, 220473