TA76 · 2 ème Chambre — 26 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 décembre 2022 et 28 mars 2025, la SARL Arconance, représentée par Me Destarac, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 11 octobre 2022 par laquelle l'établissement public foncier de Normandie (EPFN) a décidé de préempter un bien situé aux 44A- 45A rue Mazagran et rue Victor Hugo, à Caudebec-les-Elbeuf, sur les parcelles cadastrées section AL n°315, 350, 351, 352, 353 et 14 ;  
 2°) d'enjoindre à l'EPFN de lui proposer d'acquérir le bien, dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ; 
 3°) de mettre à la charge de l'EPFN la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 - la décision attaquée est entachée d'une insuffisance de motivation dès lors qu'elle ne fait pas état de la nature du projet en méconnaissance de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ;  
 - la décision de préemption a été prise tardivement au-delà du délai prévu par les dispositions des articles L. 213-2 et R. 213-7 du code de l'urbanisme, si bien que l'administration doit être regardée comme ayant renoncé à exercer le droit de préemption ;  
 - elle méconnait les dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dès lors que la commune ne justifie pas ni de la réalité, ni de l'existence d'un projet répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, ni d'un motif d'intérêt général justifiant le projet.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 18 avril 2023, l'EPFN, représenté par Me Azogui, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SARL Arconance une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés et indique que la vente du bien est intervenue au profit de l'EPFN le 16 décembre 2022.  
 La procédure a été communiquée à Mme A B, et à Mme C B, cette dernière étant décédée en cours d'instance, qui n'ont pas produit à l'instance.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Esnol, 
 - les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Destarac, représentant la SARL Arconance ;  
 - les observations de Me Azogui, représentant l'établissement public foncier de Normandie. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SARL Arconance s'est portée acquéreur de l'immeuble situé sur les parcelles cadastrées section AL n°315, 350, 351, 352, 353 et 14 sur le territoire de la commune de Caudebec-lès-Elbeuf. Par une décision du 11 octobre 2022, dont la SARL Arconance demande l'annulation, l'établissement public foncier de Normandie (EPFN) a décidé d'exercer le droit de préemption qui lui a été délégué par la commune de Caudebec-Lès-Elbeuf pour acquérir le bien en cause. La société Arconance demande l'annulation de cette décision.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 () / () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser./ L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. " 
 4. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. 
 5. La décision de préemption litigieuse fait état d'un futur aménagement d'ensemble dans le secteur délimité entre les rues Mazagran et Victor Hugo et mentionne que, " dans le cadre de la démarche de maîtrise foncière de la ville ", elle est fondée sur la volonté de " redynamiser cette zone en créant un ilot dont le but est de permettre de poursuivre la dynamique d'aménagement enclenchée par la municipalité " et que la maîtrise foncière du bien préempté s'inscrit dans " le cadre d'un projet d'opération mixte pouvant comprendre des logements et des activés économiques, proche du centre-ville ". Ces seuls éléments, renvoyant en des termes généraux à une " politique d'aménagement " de la ville sans faire état de son objectif ou de son contenu, et indiquant que le bien est préempté pour une opération mixte dont la nature est, selon les termes mêmes de la décision attaquée, hypothétique, ne permettent pas d'établir la nature du projet envisagé. Cette décision ne fait ainsi état d'aucun projet d'action ou d'aménagement, même encore imprécis, au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme. En outre, il ne ressort pas des termes de la décision attaquée que la décision de préemption litigieuse soit exercée pour constituer une réserve foncière en vue de permettre une action ou opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, et la décision ne fait d'ailleurs référence à aucune délibération de la commune fixant un périmètre d'intervention pour l'aménagement et l'amélioration de la qualité urbaine d'un secteur à laquelle la décision de préemption participerait.  
 6. Ainsi, cette délibération ne fait apparaître ni l'objet ni la nature du projet pour lequel le droit de préemption est exercé.  
 7. Il suit de là que le moyen tiré de ce que la délibération du 11 octobre 2022 est entachée d'une insuffisance de motivation doit être accueilli. 
 8. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision attaquée. 
 9. Il résulte de ce qui précède que la SARL Arconance est fondée à demander l'annulation de la décision du 11 octobre 2022 par laquelle l'EPFN a décidé de préempter un bien situé aux 44A- 45A rue Mazagran et rue Victor Hugo, à Caudebec-les-Elbeuf. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 10. . Aux termes de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. / Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4. / A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition. / Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2. "  
 11. En vertu de ces dispositions, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 12. Il ne résulte pas de l'instruction, et n'est d'ailleurs pas allégué en défense, que le rétablissement de la situation initiale porterait une atteinte excessive à l'intérêt général. L'annulation de la décision de préemption du 11 octobre 2022 implique donc nécessairement que l'EPFN propose l'acquisition du bien préempté à Mme B, ancienne propriétaire conformément à l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme, ou à défaut, à la SARL Arconance, en sa qualité d'acquéreur évincé à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. Il y a lieu d'impartir à l'EPFN un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt pour proposer cette acquisition dans un premier temps à Mme B, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SARL Arconance, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'EPFN demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'EPFN une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SARL Arconance et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 11 octobre 2022 par laquelle l'établissement public foncier de Normandie (EPFN) a décidé de préempter un bien situé aux 44A- 45A rue Mazagran et rue Victor Hugo, à Caudebec-les-Elbeuf est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint à l'EPFN de proposer à Mme B, ancienne propriétaire des parcelles ayant fait l'objet de la préemption, d'acquérir le bien, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, puis, le cas échéant, en cas de refus de sa part, à la SARL Arconance à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle.  
 Article 3 : L'EPFN versera à la SARL Arconance une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : Les conclusions de l'EPFN présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Arconance, à Mme A B, et à l'EPFN. 
 Copie en sera adressée pour information à la métropole de Rouen Normandie et la commune de Caudebec-les-Elbeuf.  
 Délibéré après l'audience du 12 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Galle, présidente, 
 M. Bellec, premier conseiller,  
 et Mme Esnol, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2025 
 La rapporteure, 
 Signé  
 B. Esnol  
 La présidente, 
 Signé  
 C. Galle La greffière, 
 Signé  
 A. Hussein 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
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