TA35 · 1ère Chambre — 7 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré et un mémoire, enregistrés le 4 novembre 2022 et le 15 décembre 2023, le préfet du Finistère demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler le certificat d'urbanisme opérationnel délivré à M. B le 27 juin 2022 par lequel le maire de la commune de Plomeur a certifié que la construction d'une maison individuelle d'une surface de plancher de 130 mètres carrés sur les parcelles cadastrées section ZR nos 265 et 346 situées au lieudit Kerzivi à Plomeur était réalisable, ensemble la décision du 14 septembre 2022 de rejet de son recours gracieux. 
 Il soutient que : 
 - le certificat d'urbanisme litigieux méconnaît l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; 
 - il méconnaît l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 décembre 2023, la commune de Plomeur, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 22 janvier 2024, M. A B, représenté par la SELARL Valadou-Josselin et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Villebesseix, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Tremouilles, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Plomeur. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B est propriétaire des parcelles cadastrées section ZR nos 265 et 346 situées au lieudit Kerzivi à Plomeur. Le 2 mai 2022, il a déposé une demande de certificat d'urbanisme opérationnel pour la construction d'une maison individuelle d'une surface de plancher de 130 mètres carrés sur ces terrains. Par un arrêté du 27 juin 2022, le maire de la commune de Plomeur a certifié que cette opération de construction était réalisable. Par un courrier du 18 juillet 2022, réceptionné à la mairie le lendemain, le préfet du Finistère, dans le cadre du contrôle de légalité, a formé un recours gracieux contre ce certificat d'urbanisme qui a été rejeté par une décision du 14 septembre 2022. Le préfet du Finistère demande l'annulation de ces deux décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 410-1 : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. () ". 
 3. En premier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ". Aux termes de l'article L. 121-8 du même code : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. () ". 
 4. D'une part, il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 
 5. D'autre part, il résulte du deuxième alinéa de l'article L. 121-3 et de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. 
 6. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) Ouest Cornouaille indique que : " L'agglomération est un ensemble urbain de taille significative (dont les chefs-lieux de communes) disposant d'un cœur d'habitat dense et regroupé, comprenant des services, des activités et/ou des équipements. Les agglomérations se distinguent des villages en étant généralement les bourgs historiques des communes. Les zones d'activités de grande taille sont qualifiées d'agglomération à dominante économique si elles répondent aux critères d'identification définis infra. Pour identifier les agglomérations à dominante résidentielle, le SCoT s'est appuyé sur les critères cumulatifs suivants : Une agglomération à dominante résidentielle est : - un ensemble urbain de taille significative ; - se composant d'un cœur d'habitat dense et regroupé ; - comprenant des services, activités ou équipements. Pour identifier les agglomérations à dominante économique, le SCoT s'est appuyé sur les critères cumulatifs suivants : critères d'identification : Sont qualifiés d'agglomération, les espaces à vocation économique :- de taille importante et au sein desquels l'emprise foncière des bâtiments d'activité et des aménagements qui leur sont liés (voirie, espaces de stationnement et de stockage, bassin de rétention) est importante ;- jouant un rôle structurant de développement économique pour le territoire du SCoT. (.) La notion de "village" Dans les communes littorales, les documents d'urbanisme locaux peuvent délimiter les villages listés ci-dessous. Ces villages correspondent : - aux secteurs à dominante résidentielle ; - aux secteurs à dominante économique ; - aux secteurs à dominante touristique ; Pour identifier ces secteurs, le SCoT a utilisé des critères d'identification propres à chacun. L'identification des villages ne tient pas compte des limites communales, un ensemble urbain continu sur plusieurs communes peut être qualifié de village sous-réserve de prendre en compte l'ensemble des critères. () Un village : - Est un espace urbanisé d'au moins 40 constructions ; - Est densément groupé sans interruption du foncier bâti ; - Est structuré autour de voies publiques ; - Comprend un ou des espaces publics collectifs : équipements ou lieux collectifs administratifs, cultuels ou commerciaux utilisés ; - Possède un potentiel foncier inférieur au bâti existant. ". Au regard de ces critères, le schéma de cohérence territorial Ouest Cornouaille a identifié comme agglomération le bourg du Guilvinec Pendreff (Plomeur, Treffiagat). 
 7. En l'espèce, d'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment des vues ariennes produites par les parties, que le lieudit Kerzivi est séparé à l'ouest de l'agglomération de Guilvinec Pendreff par les parcelles naturelles cadastrées sections ZR nos 176 et 110 qui sont vierges de constructions et arborées. Les parcelles bâties, situées au sud de la route départementale n° 53 dans ce secteur, ne se trouvent pas davantage en continuité de l'agglomération de Guilvinec Pendreff identifiée par le schéma de cohérence territoriale dont elles sont également séparées par des terrains arborés non bâtis. Par suite, le lieudit Kerzivi, secteur d'implantation du projet, ne peut être regardé comme situé en continuité de l'agglomération de Guilvinec Pendreff. D'autre part, ce lieudit, qui n'est pas lui-même identifié comme un village ou une agglomération par le schéma de cohérence territoriale Ouest Cornouaille, comprend une trentaine de constructions implantées pour sa partie ouest sur des parcelles de superficie importante et s'ouvre à l'est, au nord et au sud sur de vastes parcelles agricoles et naturelles. Dans ces conditions, il n'est pas caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions lui permettant de recevoir la qualification de village ou d'agglomération au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, ainsi que le soutient le préfet du Finistère, en délivrant le 27 juin 2022 un certificat d'urbanisme opérationnel positif pour la construction d'une maison sur les parcelles cadastrées section ZR nos 265 et 346 situées au lieudit Kerzivi, le maire de la commune de Plomeur a méconnu les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 
 8. En second lieu, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ". Aux termes de l'article L. 111-4 du même code, dans sa version en vigueur à la date du certificat d'urbanisme attaqué : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; / 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; / 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ; / 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 101-2 et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application. ". 
 9. Les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées " en dehors des parties urbanisées de la commune ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées. 
 10. Il résulte de ce qui a été dit au point 7 que le terrain d'implantation du projet n'est pas situé dans une zone caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions pouvant être regardée comme une partie urbanisée de la commune de Plomeur. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme doit également être accueilli. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que le certificat d'urbanisme opérationnel du 27 juin 2022 doit être annulé ainsi que, par voie de conséquence, la décision du 14 septembre 2022 par laquelle le maire de Plomeur a rejeté le recours gracieux du préfet du Finistère. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Plomeur demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 13. Elles font également obstacle, pour les mêmes motifs, à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme que M. B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Sont annulés le certificat d'urbanisme du 27 juin 2022 ainsi que la décision du 14 septembre 2022 de rejet du recours gracieux du préfet du Finistère. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Plomeur et de M. B présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la commune de Plomeur et au préfet du Finistère. 
 Délibéré après l'audience du 24 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 Mme Villebesseix, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 J. Villebesseix 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.