TA06 · Tribunal Administratif de Nice — 16 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 25 novembre 2022, l'association One Voice, représentée par Mes Thouy et Vidal, demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 2 novembre 2022 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a autorisé M. B D à effectuer des tirs de défense renforcée en vue de la protection de son troupeau contre la prédation du loup ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que :  
 -  son objet social lui donne intérêt à agir ; sa requête est donc recevable ; 
 - il y a urgence à suspendre les effets de l'arrêté attaqué, qui s'applique jusqu'au 31 décembre 2022 ; les conséquences de la mise en application de cet arrêté sont irrémédiables ; il est porté atteinte aux intérêts défendus par l'association alors que le tir renforcé est inefficace pour éviter les dommages à l'élevage et que l'absence de tirs ne remettra pas en cause la pérennité économique des élevages ; 
 - des moyens sont de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige : 
 S'agissant de la légalité externe :   
 *  il n'est pas justifié du dépôt régulier du dossier de demande de dérogation au titre du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ;  
 * l'arrêté contesté ne mentionne pas le nombre et le sexe des spécimens sur 
 lesquels porte la dérogation ; 
 * la procédure de participation du public n'a pas été mise en œuvre ;  
 * la note de présentation prévue pour la participation du public fait défaut ; 
    
 S'agissant de la légalité interne :  
 * l'arrêté en litige méconnaît les trois conditions fixées à l'article L.411-2 du code de l'environnement pour la délivrance de dérogation à la protection des espèces protégées ainsi que les dispositions de l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup :  la preuve n'est pas rapportée de la mise en œuvre effective et proportionnée de mesures de protection ; des tirs de défense simple n'ont pas été mis en œuvre préalablement ; le nombre d'attaques précédant la demande de dérogation n'est pas précisé ; le caractère important des dommages n'est pas établi ; il n'est pas non plus établi que le troupeau de M. D soit exposé aux risques de  prédation du loup ; la preuve de l'absence d'autres solutions satisfaisantes n'a pas été rapportée, solutions qui sont détaillées dans les avis récents du Conseil National de la Protection de la Nature (CNPN).  
 Par des pièces et un mémoire en défense, enregistrés les 13 et 14 décembre 2022, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie : la décision en litige ne porte pas une atteinte grave et immédiate aux intérêts défendus par l'association requérante ; l'autorisation est suspendue dès le prélèvement d'un seul animal ; il ne peut pas être soutenu qu'il existerait d'autres mesures plus efficaces pour protéger le troupeau ;   
 - aucun des moyens soulevés n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué. 
 * un dossier de demande de tirs de défense renforcée a été déposé ;  
 * le nombre de spécimen qui sera prélevé n'a pas être précisé d'agissant de tirs de défense ;  
 * l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant le cadre des dérogations aux interdiction de destruction a fait l'objet d'une consultation au public et d'une note de présentation ;  
 * l'arrêté répond aux conditions posées par la réglementation nationale qui est elle-même conforme aux normes supérieures ; M. D a mis en place des mesures de protection efficaces et proportionnées, a fait l'objet de 18 attaques en un an et a mis en œuvre des tirs de défense simple ; la réalité de dommages importants dus à la prédation du loup est établie dans les Alpes-Maritimes ;    
 Vu : 
 -  l'arrêté attaqué ; 
 - la requête enregistrée le 25 novembre 2022 sous le n° 2205604 par laquelle l'association One Voice demande l'annulation de l'arrêté attaqué ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive n° 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année ; 
 - l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Pascal, vice-président, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative pour statuer sur les demandes de référés. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 décembre 2022 à 11 h00 : 
 - le rapport de M. Pascal, juge des référés, assisté de Mme Génovèse, greffière ;  
 - les observations de Me Vidal, pour l'association One Voice, qui reprend les moyens et arguments de la requête. Il fait valoir, en outre, que l'urgence doit s'apprécier au regard de la permanence de tirs autorisés pour détruire un animal protégé que l'association One Voice a pour objet de défendre. Le nombre maximum de loups dont la destruction peut être autorisée cette année n'est pas atteint. Le préfet fournit très peu d'éléments de nature à établir que les conditions seraient réunies pour justifier la dérogation en litige à l'interdiction de destruction. La délivrance de l'autorisation à M. D n'est ni nécessaire ni proportionnée ainsi que cela ressort également de la demande de tir de défense renforcée présentée par l'éleveur. 
 - les observations de Mme A et de M. C représentant le préfet des Alpes-Maritimes, qui reprennent leurs écritures. Ils font valoir que M. D qui garde ses moutons en extérieur a besoin de la dérogation sollicitée au regard des nombreuses attaques dont son troupeau a fait l'objet et dont certaines sont récentes. L'administration s'est assurée des mesures de protection effectivement mises en place par l'éleveur, présence de chiens, gardiennage renforcée, parc électrifié. La majorité des attaques a lieu en plein jour et sont fréquentes en hiver.     
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Vu la note en délibéré du 14 décembre 2022 déposée pour l'Association One Voice. 
 Vu la note en délibéré du 15 décembre 2022 déposée par le préfet des Alpes-Maritimes. 
 Considérant ce qui suit : 
 Sur les conclusions aux fins de suspension de l'arrêté attaqué : 
 1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".  
 Sur le cadre juridique du litige : 
 2. Aux termes du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite " Habitats " : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation () d'espèces animales non domestiques () et de leurs habitats, sont interdits : 1° () la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces () ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : () 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article            L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, (), et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : () / b) Pour prévenir des dommages importants notamment  () à l'élevage ()". 
 3. Les articles R. 411-1 et R. 411-2 du même code renvoient à un arrêté conjoint des ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture le soin de fixer la liste des espèces animales non domestiques faisant l'objet des interdictions définies à l'article L. 411-1. Un arrêté du 23 avril 2007 inclut le loup dans la liste des mammifères terrestres protégés. L'article R. 411-13 du code de l'environnement confie aux ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture le soin de fixer par arrêté conjoint pris après avis du Conseil national de la protection de la nature : " () ; 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ". 
 4. En application de ces dispositions, un arrêté du 23 octobre 2020 a fixé les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup en vue de la protection des troupeaux domestiques pour y prévenir la survenue de dommages importants. Cet arrêté fixe le cadre des opérations de destruction, notamment des tirs de défense, simple ou renforcée, mis en œuvre sur les pâturages, surfaces, les parcours mis en valeur par le bénéficiaire de la dérogation et à proximité immédiate du troupeau concerné. Un second arrêté interministériel du 23 octobre 2020 est intervenu pour fixer le nombre maximum de spécimens de loups (mâles ou femelles, jeunes ou adultes) dont la destruction peut être autorisée chaque année, en application de l'ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets. Ce nombre a été fixé à 19 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement.  
 5. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 411-2 du code de l'environnement qu'il appartient à l'autorité administrative, lorsqu'elle déroge aux interdictions mentionnées au 1° de l'article L. 411-1 précité, d'apporter la preuve que les trois conditions cumulatives tenant, d'une part, à l'absence de solution alternative satisfaisante, d'autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l'un des motifs qu'il fixe, sont remplies. Ces dérogations doivent être limitées, par une motivation précise et adéquate, à ce qui est strictement proportionné et nécessaire aux objectifs poursuivis. En cas de contestation, il appartient à l'autorité administrative d'apporter la preuve que les conditions permettant d'accorder une dérogation sont remplies. 
 6. Il résulte de l'instruction que par un arrêté du 25 juin 2020, M. B D a été autorisé à effectuer des tirs de défense simple en vue de la protection de son troupeau contre la prédation des loups jusqu'au 31 janvier 2024. Par un arrêté du 18 janvier 2021, il avait été autorisé à effectuer des tirs de défense renforcée jusqu'au 31 décembre 2021. Le préfet des Alpes-Maritimes a, par un arrêté du 2 novembre 2022, autorisé M. D à effectuer des tirs de défense renforcée en vue de la protection de son troupeau contre la prédation du loup sur les pâturages qu'il met en valeur à proximité de son troupeau sur les communes de Sospel et de Lucéram. L'association One Voice demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cet arrêté du 2 novembre 2022.  
 En ce qui concerne l'urgence : 
 7. La condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant, sans attendre le jugement de la requête au fond, que l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et globalement, le cas échéant au terme d'un bilan des intérêts privés et publics en présence et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire à la date à laquelle le juge des référés se prononce. 
 8. L'association One Voice, qui a pour objet social, de protéger et de défendre les animaux et de lutter contre toute forme de violence morale ou physique à leur encontre selon l'article 2 de ses statuts, est titulaire de l'agrément ministériel prévu par l'article L. 141-1 du code de l'environnement. Le loup fait partie des espèces de faune sauvage protégées tant par la convention de Berne du 15 septembre 1979 que par la directive européenne n° 92/43 CEE du 21 mai 1992 dite " Habitats " et par les dispositions de l'article L. 411-1 du code de l'environnement. Il résulte de l'instruction que le troupeau de M. D a fait l'objet d'attaques récentes à Sospel (16 et 27 novembre 2022) et que le nombre maximum de loups dont la destruction peut être autorisée cette année, en application de l'arrêté du 23 octobre 2020, n'est pas atteint à la date à laquelle le juge des référés statue. La mesure autorisant les tirs de défense renforcée porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts que l'association entend défendre sachant qu'une précédente autorisation de tir de défense renforcée accordée au même éleveur par l'arrêté du 18 janvier 2021 précité a conduit à la destruction d'un loup le 22 novembre 2021. Par ailleurs, une annulation par le juge du fond a posteriori ne permettrait pas de réparer les effets d'un prélèvement réalisé. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction qu'un ou des intérêts publics s'opposent à la suspension de l'arrêté attaqué. 
 9. Il résulte de ce qui précède que la condition d'urgence de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est satisfaite.  
 En ce qui concerne l'existence d'un doute sérieux :  
 10. Il résulte de l'instruction que M. D garde ses moutons en extérieur pendant la période hivernale à Sospel et que son troupeau a fait l'objet de 18 attaques attribuées au loup en 2021 et 2022 (au vu des constats des dommages et du suivi des attaques versés au dossier) dont 16 sur les pâturages mis en valeur par M. D à Sospel, les deux attaques constatées sur les pâturages mis en valeur par l'éleveur à Lucéram remontant à décembre 2021 et les deux dernières attaques à Sospel ayant eu lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, en novembre 2022.   
 11. En l'état de l'instruction, le moyen tiré de la méconnaissance des conditions posées par l'article L. 411-2 du code de l'environnement et rappelées au point 5, s'agissant de l'autorisation de tirs de défense renforcée sur la commune de Lucéram est de nature à créer, alors que l'éleveur dispose d'une autorisation pour effectuer des tirs de défense simple et que dans sa demande d'autorisation en vue de procéder à des tirs de défense renforcée datée du 28 octobre 2022, il a limité sa demande à trois pâturages situés à Sospel, un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué. En revanche, s'agissant des pâturages mis en valeur par                          M. D à proximité de son troupeau sur la commune de Sospel, aucun des moyens visés ci-dessus invoqués par l'association One Voice, développés dans ses écritures et maintenus à l'audience, n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué.  
 12. Il résulte de ce qui précède que l'association One Voice est fondée uniquement à demander la suspension de l'exécution de l'arrêté du 2 novembre 2022 en tant qu'il autorise M. B D à effectuer des tirs de défense renforcée en vue de la protection de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Lucéram. 
 Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 13. Il résulte des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, que le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, ou pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation.  
 14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de l'association requérante présentée au titre de ses frais d'instance.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 2 novembre 2022 est suspendue en tant qu'il autorise M. B D à effectuer des tirs de défense renforcée en vue de la protection de son troupeau contre la prédation du loup sur la commune de Lucéram. 
  Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
  Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association One Voice, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.  
 Copie pour information sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes. 
 Fait à Nice, le 16 décembre 2022. 
 Le juge des référés, 
 signé  
 F. Pascal 
 La République mande et ordonne, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation le greffier