TA69 · 2ème chambre — 6 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 juillet 2022 et 21 février 2023, la SCI Le Belvédère, représentée par la SELAS Fidal, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler : 
 - l'arrêté du 10 mars 2022 par lequel le maire de Lyon s'est opposé à sa déclaration préalable portant sur la pose d'un garde-corps en verre sur une toiture terrasse existante et le remplacement de l'habillage en acier de cette toiture terrasse par un plancher en composite, ainsi que la décision du 29 juin 2022 par laquelle le maire a rejeté son recours gracieux ; 
 - " par la voie de l'exception d'illégalité ", la décision du 6 juillet 2022 par laquelle le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a implicitement confirmé l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France du 18 février 2022 suite à son recours hiérarchique du 5 mai 2022 ; 
 2°) d'enjoindre à l'architecte des bâtiments de France d'émettre un avis favorable sur son projet dans un délai de 15 jours à compter du jugement à intervenir et au maire de Lyon de réexaminer sa déclaration, sans pouvoir y opposer un motif de refus tiré de la règlementation d'urbanisme, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge solidaire de la commune de Lyon et de l'Etat la somme de 4 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'avis défavorable rendu par l'architecte des bâtiments de France sur le projet le 18 février 2022, confirmé implicitement par la décision du préfet de région du 6 juillet 2022, est mal fondé, la valeur patrimoniale de la construction accueillant le projet n'ayant pas à être prise en compte pour l'application de l'article L. 632-2 du code du patrimoine, seules devant être recherchées les atteintes que le projet peut porter aux édifices inscrits ou classés situés dans son champ de visibilité et ces atteintes n'étant, en l'espèce, pas démontrées puisque le projet a un impact visuel quasi nul, qui ne porte aucune atteinte au patrimoine protégé ; 
 - le projet respecte les dispositions de l'article 4 du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat applicables à la zone UCe3 puisque l'immeuble en cause ne présente pas un intérêt architectural particulier, sa morphologie et son aspect demeurent inchangés, les caractéristiques urbaines du secteur identifiés au périmètre d'intérêt patrimonial sont respectées, le traitement architectural du projet est de qualité et les toitures terrasses ne sont pas interdites ; 
 - l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ne s'applique qu'aux secteurs présentant une homogénéité du bâti et une harmonie d'ensemble, ce qui n'est pas le cas du quai Raoul Carré ; le projet ne porte en tout état de cause pas atteinte à l'intérêt des lieux car son impact visuel est quasi nul. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2023, la ville de Lyon conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2022, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ;  
 - il entend substituer à sa décision implicite de rejet du recours administratif formé par la société requérante un avis favorable assorti de prescriptions, imposant que le garde-corps soit réalisé en serrurerie fine de section pleine de 15 à 20 millimètres, en barreaudage vertical, et qu'il soit laqué d'un ton gris à l'identique des éléments de serrurerie existants en façade ; ce garde-corps devra présenter une hauteur usuelle d'un mètre, en retrait de l'alignement, et la largeur maximum du projet ne devra pas dépasser la dimension de la porte-fenêtre. 
 Par ordonnance du 1er mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 mars 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Chapard,  
 - les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public, 
 - les observations de Me Amblard, pour la SCI Le Belvédère, requérante,  
 - et les observations de Mme A, pour la commune de Lyon. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SCI Le Belvédère a déposé en mairie de Lyon le 21 janvier 2022 une déclaration préalable portant sur la pose d'un garde-corps en verre sur une toiture terrasse existante et le remplacement de l'habillage en acier de cette toiture terrasse par un plancher en composite. Le 18 février 2022, l'architecte des bâtiments de France (ABF) a rendu un avis défavorable au projet, lequel a fait l'objet d'un recours administratif par la SCI Le Belvédère, adressé au préfet de région par courrier du 5 mai 2022. Par arrêté du 10 mars 2022, le maire de Lyon s'est opposé au projet. La société requérante demande l'annulation de cet arrêté, de la décision du maire du 29 juin 2022 rejetant son recours gracieux et, " par la voie de l'exception d'illégalité ", de la décision implicite par laquelle le préfet a implicitement confirmé l'avis défavorable de l'ABF. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévues par les lois ou règlements en vigueur. " En vertu de l'article R. 425-1 du même code : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire () tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées, ou son avis pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine. " Aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " I. - Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords. / La protection au titre des abords a le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel. / II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. / () ". Aux termes de l'article L. 621-32 de ce dernier code : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords. () ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que le projet en cause, qui se situe dans le périmètre de protection de plusieurs monuments historiques, consiste en la pose d'un garde-corps en verre, sans montant apparent ni main courante, sur une toiture terrasse existante, après remplacement de la toiture en métal de celle-ci par un plancher en composite. Il s'insère sur une partie de la construction, en verre et métal, d'architecture contemporaine, issue d'une extension autorisée en 2013. Réalisé à plus de six mètres de hauteur, le projet, qui n'est que peu visible, prend place dans un environnement assez hétérogène composé, immédiatement à l'ouest, d'un bâtiment en R+2 présentant en façade des matériaux peu qualitatifs, au sud, d'une construction de plain-pied en bardage bois à toit plat donnant sur les quais de Saône et, à l'est, d'une construction en R+2 plus ancienne avec pierres apparentes. Il ne modifie ni les volumes ni les ouvertures de la construction sur laquelle il s'implante. Ainsi, eu égard notamment à la nature et à l'importance réduite des travaux en cause et à l'hétérogénéité des bâtiments existants situés à proximité, l'avis défavorable rendu par l'ABF sur le projet, qui retient qu'il " ne présente pas les caractéristiques suffisantes pour s'intégrer qualitativement au contexte patrimonial bâti et protégé au titre des abords ", et la décision implicite du préfet de région qui s'y est substituée, sont entachés d'une erreur d'appréciation au regard de l'article L. 621-32 du code du patrimoine. Dès lors, en se fondant sur cet avis, le maire de Lyon a entaché l'arrêté attaqué d'illégalité. 
 4. En second lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. " Aux termes de l'article 4.1 du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat de la métropole de Lyon applicable en zone UCe3 : " () Dès lors qu'une construction présente un intérêt architectural au regard notamment de son ancienneté, des matériaux employés, de sa composition, de son ordonnancement, tous travaux réalisés, y compris les ravalements, doivent mettre en valeur et respecter les caractéristiques de ladite construction. Cela ne fait pas obstacle à la réalisation d'extensions de conception architecturale contemporaine. " En application de l'article 4.1.1 de ce même règlement : " () / a. La conception du projet privilégie son insertion dans la morphologie urbaine de la zone considérée en prenant en compte son environnement urbain et paysager. / () ". Aux termes de son article 4.2.1 : " a. Les volumétries ainsi que l'ordonnancement des constructions sont guidés par la composition urbaine et paysagère générale du projet. / b. Par le traitement de l'aspect extérieur, le projet prend en compte les spécificités architecturales des constructions avoisinantes, sans toutefois exclure la création architecturale, y compris contemporaine. / c. Les constructions présentent une simplicité de volume tout en favorisant des rythmes et des épannelages variés () ". Selon son article 4.2.2 : " () Le VETC fait l'objet d'un traitement architectural de qualité () / Différents types de toiture tels que terrasse, à pans ou formes contemporaines sont admis dès lors qu'ils respectent une harmonie d'ensemble et des proportions cohérentes avec la hauteur de façade de la construction. Le projet recherche une simplicité de toiture et limite la multiplicité des formes de toitures. / () ". Enfin, aux termes de l'article 4.2.3 de ce même règlement : " Les constructions s'inscrivant dans un front bâti respectent l'ordonnancement des façades environnantes. / La composition de la façade prend en compte : / - le rythme des façades des constructions avoisinantes et ceci à l'échelle de la rue ou d'une séquence urbaine cohérente () ". 
 5. Dès lors que les dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme invoquées par un requérant ont le même objet que celles, également invoquées, d'un article du code de l'urbanisme posant les règles nationales d'urbanisme et prévoient des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée. En conséquence, le juge exerce un contrôle normal sur la conformité à ces dispositions de la décision attaquée. 
 6. Pour les mêmes motifs que ceux figurant au point 3, notamment son importance réduite et son faible impact visuel, le projet en litige ne porte pas atteinte aux caractéristiques de la construction sur laquelle il s'implante et s'insère dans son environnement. Il ne modifie ni les volumes de cette construction, ni son gabarit et ne modifie donc pas le rythme des façades à l'échelle de la rue. Il répond également à l'exigence de simplicité des toitures fixée par les dispositions précitées du règlement puisque, selon la notice descriptive jointe au dossier de déclaration préalable, il remplace une toiture plate composée d'une dalle de béton étanche " habillée d'un bac acier de coloris gris clair, posé sur un solivage bois " par un plancher composite de coloris gris clair surmonté d'un garde-corps en verre. Dans ces conditions, le maire de Lyon a commis une erreur dans l'appréciation des dispositions précitées du règlement de la zone UCe3 en s'opposant à la déclaration préalable déposée par la SCI Le Belvédère. 
 7. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 8. Aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. () / Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir confirmé la décision de l'autorité compétente en cas de recours du demandeur est de deux mois à compter de la réception de ce recours. / Si le préfet de région infirme le refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme statue à nouveau dans le délai d'un mois suivant la réception de la décision du préfet de région. ". 
 9. Le préfet de région fait valoir qu'il entend substituer à sa décision implicite de rejet du recours administratif, dont il a été saisi par la SCI Le Belvédère contre l'avis défavorable de l'ABF du 18 février 2022, un avis favorable au projet assorti de prescriptions. Or, la possibilité offerte à l'administration de faire valoir, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, une substitution de motifs n'est offerte qu'à l'auteur de la décision attaquée et ne permet pas de lui substituer une décision d'une nature différente. Il n'y a dès lors pas lieu d'accueillir la substitution de motifs demandée par le préfet. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Le Belvédère est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 10 mars 2022 par lequel le maire de Lyon s'est opposé à sa déclaration préalable, ainsi que de la décision du 29 juin 2022 par laquelle il a rejeté son recours gracieux. Elle ne peut en revanche obtenir l'annulation, " par la voie de l'exception d'illégalité ", de la décision implicite par laquelle le préfet a implicitement confirmé l'avis défavorable de l'ABF, la régularité et le bien-fondé de cet avis, de même que ceux de la décision du préfet de région qui s'y substitue, ne pouvant être contestés qu'à l'appui du recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de refus du permis de construire. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ". 
 12. Le présent jugement censure l'ensemble des motifs opposés par le maire de Lyon à la demande de la SCI Le Belvédère et rejette la demande de substitution de motifs avancée en défense. Il ne résulte pas de l'instruction que des dispositions d'urbanisme en vigueur à la date de l'arrêté attaqué ou que la situation de fait existant à la date du présent jugement ferait obstacle à ce qu'il soit enjoint au maire de prendre une décision de non-opposition sur la déclaration préalable déposée le 21 janvier 2022 par la société requérante. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au maire de Lyon de prendre une telle décision dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 13. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la ville de Lyon la somme de 1 400 euros à verser à la SCI Le Belvédère au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de Lyon du 10 mars 2022 ainsi que sa décision du 29 juin 2022 sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Lyon de délivrer à la SCI Le Belvédère une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 21 janvier 2022 dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Lyon versera à la SCI Le Belvédère une somme de 1 400 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Le Belvédère, à la commune de Lyon et au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes. 
 Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 - Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère, 
 - Mme Marie Chapard, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024.  
 La rapporteure, 
 M. Chapard 
 Le président, 
 J.-P. Chenevey 
  La greffière, 
 G. Reynaud 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition,  
 Un greffier,