TA67 · 6ème Chambre — 15 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 30 août et 1er décembre 2022, Mme A B, représentée par Me Gentit, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 1er février 2022 par laquelle l'Eurométropole de Strasbourg a refusé de faire droit à sa demande d'autorisation de cumul d'activité, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative 
   
 Elle soutient que : 
 - la décision du 1er février 2022 a été prise tardivement en méconnaissance du délai de réponse d'un mois imposé par l'article 13 du décret n°2020-69 du 30 janvier 2020 ;  
 - la décision lui a été notifiée plus de cinq semaines après son adoption ; 
 - la décision du 1er février 2022 est insuffisamment motivée ; 
 - les décisions contestées sont entachées d'erreur de droit au regard des dispositions des articles 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 et 11 du décret du 30 janvier 2020 car ces dispositions n'excluent pas les activités accessoires de consultation médicale ou        paramédicale ; 
 - elles sont entachées d'une erreur de fait car les consultations de thérapie familiale ne sont pas des consultations médicales ou paramédicales ; 
 - la demande de substitution de motifs présentée par l'Eurométropole de Strasbourg doit être écartée. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 25 octobre 2022, l'Eurométropole de Strasbourg, représentée par sa présidente, conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir à titre principal que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés et elle sollicite, à titre subsidiaire, une substitution de motifs en soutenant que la demande de Mme B ne permettant pas d'identifier les personnes bénéficiaires de l'activité envisagée, elle ne pouvait légalement l'autoriser. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; 
 - le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 19 octobre 2023 : 
 - le rapport de Mme Weisse-Marchal ; 
 - les conclusions de Mme Devys, rapporteure publique ; 
 - les observations de Mme C,représentant l'Eurométropole de Strasbourg. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B, assistante socio-éducative au service de la protection des mineurs au sein de la direction solidarités, santé et jeunesse de l'Eurométropole de Strasbourg, a demandé, par un courrier du 2 novembre 2021, l'autorisation de pouvoir exercer à titre accessoire des activités de consultation de thérapie familiale et de couple et de formation dans un cadre associatif.  L'Eurométropole de Strasbourg a refusé de faire droit à la demande de Mme B par une décision du 1er février 2022, notifiée le 7 mars 2022, et n'a pas répondu dans le délai de deux mois à son recours gracieux réceptionné le 2 mai 2022.  Mme B demande au tribunal d'annuler la décision du 1er février 2022 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, en vigueur à la date de la décision attaquée : " I.- Le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. / Il est interdit au fonctionnaire : () 3° De donner des consultations, de procéder à des expertises ou de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique, le cas échéant devant une juridiction étrangère ou internationale, sauf si cette prestation s'exerce au profit d'une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel ;() () IV.- Le fonctionnaire peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice. () / VII.- Les conditions d'application du présent article, notamment la liste des activités susceptibles d'être exercées à titre accessoire en application du IV, sont fixées par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article 10 du décret du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : " Sous réserve des interdictions prévues aux 2° à 4° du I de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 susvisée et de celles prévues par le présent décret, l'agent peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à cumuler une activité accessoire avec ses fonctions. Cette activité ne doit pas porter atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service ni placer l'intéressé en situation de méconnaître l'article 432-12 du code pénal. / Cette activité peut être exercée auprès d'une personne publique ou privée. () ". Aux termes de l'article 11 du même décret : " Les activités exercées à titre accessoire susceptibles d'être autorisées sont les suivantes : / 1° Expertise et consultation, sans préjudice des dispositions du 3° du I de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 mentionnée ci-dessus et, le cas échéant, sans préjudice des dispositions des articles L. 531-8 et suivants du code de la recherche ; / () ".  
 3. Il résulte de la combinaison des dispositions rappelées ci-dessus que, d'une part, l'exercice d'une activité à titre accessoire par un fonctionnaire constitue une dérogation au principe général selon lequel il consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées par l'administration, d'autre part, qu'un fonctionnaire peut être autorisé à exercer, à titre accessoire, par l'autorité hiérarchique dont il relève, toute activité de consultation dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice, sous réserve de ne pas donner de consultations, ni de procéder à des expertises ou de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique.  
 4. En premier lieu, l'Eurométropole de Strasbourg a refusé de faire droit à la demande de Mme B au motif que " les consultations médicales ou para-médicales ne relèvent pas des activités de " consultation ou d'expertise " prévues par l'article 11, 1°, du décret                     n° 2020-69 du 30 janvier 2020 ". Or il ne résulte pas de ces dispositions, qui autorisent les activités accessoires de consultation ou d'expertise, que l'exercice à titre accessoire de consultations médicales ou para-médicales par un fonctionnaire serait interdit par principe. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que les décisions attaquées rejetant pour ce motif sa demande de cumul d'activité sont entachées d'une erreur de droit.  
 5. En second lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Il n'est pas nécessaire que l'administration indique expressément qu'elle sollicite une telle substitution mais il suffit qu'elle fasse valoir que sa décision en litige est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, de telle sorte que l'auteur du recours soit, par la seule communication des écritures de l'administration, mis à même de présenter ses observations sur la substitution de cet autre motif au motif initial 
 6.  Pour établir que la décision attaquée était légale, l'Eurométropole invoque, dans son mémoire en défense, un autre motif, tiré de ce que l'activité de consultation de thérapie familiale et de couple est une activité médicale ou paramédicale mettant en œuvre des pratiques non conventionnelles à visée thérapeutiques qui ne peuvent pas être cumulées avec les fonctions administratives des personnels éducatif, médical et médico-social car elles portent atteinte à l'indépendance et au bon fonctionnement du service. A l'appui de ses allégations, l'Eurométropole de Strasbourg se prévaut du rapport annuel de 2018 de la commission de déontologie de la fonction publique dont il résulte que les pratiques non conventionnelles à visée thérapeutique doivent être exclues des activités susceptibles d'être exercées à titre accessoire lorsqu'elles sont recensées comme présentant un risque de dérive sectaire par la Miviludes et portent ainsi atteinte à la dignité des fonctions administratives de l'agent, ou s'il y a un risque de confusion entre la pratique d'une activité de soins non conventionnels et les fonctions administratives. Elle en déduit, en se fondant sur des avis de compatibilité émis par la commission dans des cas similaires, que le cumul serait systématiquement interdit lorsque le demandeur exerce des fonctions administratives d'assistant socio-éducatif comme la requérante.  
 7. Il résulte néanmoins des dispositions précitées des articles 25 septies de la loi du    13 juillet et 10 du décret du 30 janvier 2020 que le fonctionnaire peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organismes privé, dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui ont été confiées et n'affecte pas leur exercice en portant atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service. Or, il ressort des pièces du dossier, notamment des entretiens professionnels de la requérante, que Mme B recourt déjà dans le cadre des fonctions d'assistante socio-éducative qu'elle exerce au service de la protection des mineurs au sein de la direction solidarités, santé et jeunesse de l'Eurométropole de Strasbourg à ces méthodes de thérapie familiale et de couple. Dans ces conditions, l'exercice accessoire de la même activité ne saurait être considérée comme incompatible avec les fonctions administratives de la requérante. Il s'ensuit qu'il n'y a pas lieu de faire droit à la substitution de motifs implicitement sollicitée par l'Eurométropole de Strasbourg. 
 8. L'Eurométropole de Strasbourg fait également valoir que les décisions attaquées peuvent être fondées sur le motif tiré de l'impossibilité pour l'autorité administrative d'identifier les personnes bénéficiaires des consultations de thérapie et de couple envisagées par Mme B alors que le 1° de l'article 11 du décret n°2020-69 prévoit que les activités de consultation et d'expertise sont autorisées " sans préjudice des dispositions du 3° du I de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 " aux termes desquelles il est interdit pour un fonctionnaire "  de donner des consultations, de procéder à des expertises ou de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique ". Elle soutient à l'appui de sa demande de substitution que les consultations ne seraient pas réalisées à la demande de l'association au sein de laquelle la requérante entend exercer son activité accessoire mais directement à la demande de particuliers qui la contacteraient et la rémunéreraient " alors qu'ils n'auraient pas été identifiés dans la demande de cumul ".  
 9. Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du rapport annuel d'activité de la commission de déontologie de la fonction publique pour l'année 2019, que cette réserve porte uniquement sur les conditions d'exercice du cumul d'une activité privée et d'un emploi administratif et ne conditionne pas l'autorisation d'exercer, à titre accessoire, une activité privée. Il ressort également des pièces du dossier que Mme B a indiqué dans sa demande de cumul qu'elle souhaitait exercer son activité de consultation au sein de l'association RESCIF dont l'objet est " la recherche et les études systémiques sur les communications institutionnelles et familiales " à raison de 6 heures par semaine. Dans la lettre de motivation accompagnant sa demande de cumul d'activité, elle précise que sa candidature intéresse le directeur de cette association. Par ailleurs, si l'activité de consultation qu'elle entend exercer s'adresse à des particuliers, il n'est pas établi que les consultations effectuées ne le seraient pas à la demande de cette association. En outre, la requérante produit une déclaration sur l'honneur qu'elle joint à sa demande de cumul, dans laquelle elle déclare " en cas de consultations ou d'expertises exercées à titre accessoire, ne pas être chargée de le faire dans des litiges intéressant une personne publique ".  
 10. Dans ces conditions, l'Eurométropole de Strasbourg ne pouvait légalement rejeter la demande de cumul d'activités qui lui était présentée au motif qu'il lui était impossible d'identifier les personnes bénéficiaires des consultations de thérapie familiale et de couple envisagées par Mme B. Il s'ensuit que la demande de substitution présentée par l'Eurométropole de Strasbourg doit être écartée.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que Mme B est fondée à demander l'annulation de la décision du                       1er février 2022 ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux.  
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Aux termes de l'article L.761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 13. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme B et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision de l'Eurométropole de Strasbourg du 1er février 2022 et la décision implicite rejetant le recours gracieux formé par Mme B sont annulées.  
 Article 2 : l'Eurométropole de Strasbourg versera à Mme B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à l'Eurométropole de Strasbourg. 
 Délibéré après l'audience du 19 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Laubriat, président, 
 Mme Weisse-Marchal, première conseillère, 
 M. Cormier, conseiller,  
 Lu en audience publique le 15 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 C. Weisse-Marchal 
 Le président, 
 A. Laubriat La greffière, 
                                     A. Picot 
 La République mande et ordonne à la préfète du Bas-Rhin en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,