TA34 · 1ère chambre — 4 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 5 novembre 2022, M. F C, représenté par la SCP Vinsonneau-Paliès Noy Gauer et Associés, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite de refus, née le 2 octobre 2022, opposée par le maire de la commune de Sète à sa demande préalable d'avoir à dresser procès-verbal des nouvelles infractions d'urbanisme commises par M. D et Mme A et de prendre un arrêté interruptif de travaux ;  
 2°) d'enjoindre au maire de dresser le procès-verbal d'infraction des nouvelles infractions commises et de le transmettre au procureur de la République dans un délai de 48 heures à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) d'enjoindre au maire de prendre un arrêté interruptif de travaux dans un délai de 48 heures suivant l'établissement du procès-verbal d'infraction et sa transmission au procureur de la République, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 4°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable dès lors qu'il a intérêt à agir en tant que voisin et que son recours est formé dans le délai du recours contentieux ; 
 - le refus du maire de dresser procès-verbal est illégal dès lors que les travaux réalisés (excavation le long de la limite Nord-Ouest de la parcelle) ne respectent pas le permis de construire en violation des dispositions de l'article R. 462-1 du code de l'urbanisme, qu'ils sont réalisés dans un espace vert protégé par le règlement du plan local d'urbanisme sans déclaration préalable, en violation de l'article 7.4 " Espaces verts à protéger " du règlement du plan local d'urbanisme et de l'article R. 421-23 h) du code de l'urbanisme, que l'excavation présente une profondeur supérieure à 1,20 m en violation de l'article 11 du règlement de la zone UD du plan local d'urbanisme et que, réalisés à la limite de la parcelle voisine qu'elle rend instable, ils présentent un risque pour la sécurité publique en violation de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; ces travaux constituent donc une infraction aux dispositions des articles L. 480-4 et L. 610-1 du code de l'urbanisme, que le maire était tenu de constater ; 
 - les pétitionnaires ont également poursuivi les infractions déjà constatées, il est donc nécessaire que le maire de Sète intervienne rapidement pour interrompre de tels travaux, à la fois illégaux et portant atteinte à la sécurité ; 
 - l'annulation du refus de dresser procès-verbal des nouvelles infractions impliquera également que le maire prenne un arrêté interruptif de travaux. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 9 novembre 2023, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que :  
 - les irrégularités relevées ont été régularisées par le permis de construire modificatif délivré le 23 novembre 2022 à M. D, de sorte qu'aucune infraction ne justifie plus l'établissement d'un procès-verbal ; 
 - en l'absence d'infraction aux règles d'urbanisme, l'arrêté interruptif de travaux n'est pas justifié.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 novembre 2023, la commune de Sète, représentée par Me Borkowski, conclut au rejet de la requête et à la condamnation du requérant à lui verser une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - M. D et Mme A, qui exécutent actuellement les travaux conformément au permis de construire initial et modificatif qui leur ont été délivrés, ne sauraient effectuer des travaux sans autorisation, faits réprimés par l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme ; 
 - dès lors qu'ils sont titulaires d'autorisation d'urbanisme, ils ne sauraient se voir reprocher une quelconque infraction aux dispositions du plan local d'urbanisme au regard de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ; 
 - aucune infraction d'urbanisme n'étant constituée en l'espèce, elle ne saurait être contrainte de dresser un procès-verbal d'infraction, ni de prendre un arrêté interruptif de travaux ; 
 - le moyen tiré de la violation de l'article R. 462-1 du code de l'urbanisme est inopérant dès lors que la conformité des travaux au regard de l'autorisation d'urbanisme a vocation à s'effectuer à l'achèvement des travaux ; en tout état de cause l'excavation évoquée était prévue dès le permis initial ;  
 - le moyen tiré de l'absence de déclaration préalable au titre de l'article R. 421-23 h) du code de l'urbanisme est inopérant et en tout état de cause infondé dès lors que les permis délivrés doivent être regardés comme l'autorisation préalable requise par ces dispositions ; 
 - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 est inopérant ; 
 - son refus de dresser procès-verbal est justifié dès lors qu'il n'y a aucune aggravation des infractions précédemment constatées.  
 Par lettre du 13 juin 2024, il a été demandé aux parties, dans l'éventualité de l'usage par le juge de ses pouvoirs d'injonction, d'indiquer si les travaux sont terminés et d'en justifier le cas échéant. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Couégnat, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public, 
 - les observations de Me Da Silva, représentant M. C, 
 - les observations de Me Roche, représentant la commune de Sète, 
 - et les observations de M. B, représentant le préfet de l'Hérault.  
 Une note en délibéré présentée pour la commune de Sète a été enregistrée le 21 juin 2024. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 17 décembre 2020 le maire de Sète a délivré un permis de construire une maison à usage d'habitation sur un terrain cadastré section AP n°448 situé au 316 chemin du Rouquier. A la suite de demandes formulées par M. C, propriétaire et occupant d'une maison située sur une parcelle voisine, des procès-verbaux ont été dressés, les 30 août et 31 décembre 2021 par un agent assermenté de la commune, le dernier confirmant la non-conformité de l'emprise des fondations au permis de construire et ayant été transmis au procureur de la République. Après avoir constaté la reprise des travaux et au motif de la réalisation d'une excavation le long de la limite Nord-Ouest du terrain d'assiette, M. C, par un courrier reçu le 2 août 2022, a mis la commune de Sète en demeure de dresser un procès-verbal de la nouvelle infraction qu'il considère être commise et de prendre un arrêté interruptif de travaux. Par la présente requête, M. C demande au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé sur ces demandes par le maire de Sète. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne le refus de dresser un procès-verbal d'infraction :  
 2. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. () ". Aux termes de l'article  L. 480-4 du même code: " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé () ". Aux termes de l'article L. 610-1 du même code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme () Sauf en cas de fraude, le présent article n'est pas applicable lorsque le bénéficiaire d'une autorisation définitive relative à l'occupation ou l'utilisation du sol, délivrée selon les règles du présent code, exécute des travaux conformément à cette autorisation. () ". 
 3. M. C soutient que les pétitionnaires ont commis une nouvelle infraction en réalisant dans des conditions irrégulières une excavation en limite de la propriété voisine, le long de la limite Nord-Ouest du terrain d'assiette du projet.  
 4. Toutefois, s'il affirme qu'aucun des plans du dossier de permis de construire ne fait apparaître des travaux d'excavation à cet endroit et que le projet prévoit seulement l'implantation d'arbres le long de cette limite, sans modification du terrain naturel, il ne l'établit pas par les éléments produits. En tout état de cause, il ressort des plans du dossier de la demande de permis de construire initiale, non modifiée sur ce point, que le projet prévoit à l'angle de la parcelle en litige, outre des plantations le long de la limite, la réalisation d'une plate-forme destinée à la réalisation de deux places de stationnement au niveau de la voie publique, nécessitant, eu égard au relief de la parcelle, la réalisation d'affouillements. Il en résulte qu'en l'état des travaux en cours à la date de la décision contestée, M. C n'établit pas que la réalisation de cette excavation ne serait pas conforme au permis de construire délivré. 
 5. Dès lors qu'à la date de la décision contestée les travaux étaient en cours, le requérant ne peut utilement se prévaloir d'une violation de l'article R. 462-1 du code de l'urbanisme qui est relatif à la déclaration d'achèvement des travaux. 
 6. Aux termes de l'article UD 11 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à l'aspect extérieur : " () Mouvements de sol : En UD1, UD1v, UD1a (St Clair), UD2 et UD2v les exhaussements (remblais) sont limités à 0,80 m. de hauteur en tout point par rapport au terrain naturel. / Les affouillements (déblais) sont limités à 1,20 m de hauteur en tout point par rapport au terrain naturel. / Des affouillements plus importants peuvent être autorisés si le volume bâti édifié en sous-sol est invisible (caves, sous-sols, etc). () ". Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il l'a été dit au point 4, que le permis de construire délivré le 17 décembre 2020 autorise la réalisation d'une plate-forme pour deux places de stationnement, d'une profondeur de 5,85 mètres depuis le chemin du Rouquier, dont la réalisation nécessite, eu égard au niveau et à la pente du terrain d'assiette, telle que mentionnée sur le plan de masse côté PC2, des affouillements d'une profondeur supérieure à celle admise par l'article UD11 du règlement du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, et alors que les travaux d'affouillements ont été réalisés conformément au permis de construire devenu définitif, le requérant ne peut utilement soutenir que les travaux en litige auraient été réalisés en méconnaissance de l'article UD11 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 7. Le moyen tiré de ce que les travaux litigieux présenteraient un risque pour la sécurité publique en violation de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est inopérant à l'appui des conclusions tendant à l'annulation du refus implicite de dresser procès-verbal. 
 8. En revanche, aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration () ". Selon l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : () h) Les travaux ayant pour effet de modifier ou de supprimer un élément que le plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu a identifié, en application de l'article L. 151-19 ou de l'article L. 151-23, comme présentant un intérêt d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique ;() ". Aux termes de l'article R. 424-15 du code de l'urbanisme : " Mention du permis explicite ou tacite ou de la déclaration préalable doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l'extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l'arrêté ou dès la date à laquelle le permis tacite ou la décision de non-opposition à la déclaration préalable est acquis et pendant toute la durée du chantier. () / En outre, dans les huit jours de la délivrance expresse ou tacite du permis ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable, un extrait du permis ou de la déclaration () est publié par voie d'affichage à la mairie pendant deux mois. () ". 
 9. Il résulte de ces dispositions que, eu égard à l'objet et aux modalités de publicité de la procédure de déclaration préalable, la délivrance d'un permis de construire est en principe subordonnée, lorsque les travaux qu'il prévoit nécessitent la modification ou la suppression d'un espace vert identifié dans le document d'urbanisme au titre des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, à une décision de non-opposition à déclaration préalable. Un permis de construire ne peut valoir lui-même décision de non-opposition que si la déclaration préalable est jointe au dossier de permis de construire. 
 10. Il est constant que la parcelle cadastrée section AP numéro 448 se situe en zone UD1v du plan local d'urbanisme, dans un espace vert à protéger, identifié en application de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. L'article 7 des dispositions générales du règlement prévoit que : " Sur les terrains couverts par un EVP, sont admis :' Les bâtiments à usage d'habitation et d'hébergement hôtelier dans le respect de la règlementation spécifique à la zone () - Tous travaux effectués sur les terrains couverts par un Espace Vert Protégé doivent faire l'objet d'une déclaration préalable au titre de l'article R.421-23 du Code de l'Urbanisme. () ". 
 11. En l'espèce, il ne ressort d'aucune pièce du dossier, et n'est d'ailleurs pas allégué, qu'était jointe aux dossiers de demandes de permis de construire une déclaration préalable portant sur la modification de l'espace vert protégé identifié sur le terrain d'assiette du projet. Contrairement à ce qui est soutenu en défense, eu égard à l'objet et aux modalités de publicité de la procédure de déclaration préalable prévue par l'article R. 421-23, un permis de construire ne peut valoir lui-même décision de non-opposition. Par suite, M. C est fondé à soutenir que les travaux en cours n'ont pas fait l'objet de la déclaration préalable prévue au h de l'article R. 421-23. Le moyen tiré de l'illégalité du refus du maire de Sète de dresser procès-verbal alors qu'il y était tenu, en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, compte tenu de l'exécution de travaux, en méconnaissance de l'obligation de déposer cette déclaration préalable, qui constitue une infraction au titre de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme, doit donc être accueilli.  
 12. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite du maire de Sète de dresser procès-verbal doit être annulée, en tant qu'elle porte sur le refus de constater la réalisation de travaux sans la déclaration préalable prévue au h) de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme.  
 En ce qui concerne le refus implicite de prendre un arrêté interruptif de travaux : 
 13. Aux termes de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme : " () Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public.() Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager, ou de constructions ou d'aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d'aménager, le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l'exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; copie de l'arrêté du maire est transmise sans délai au ministère public. () ". 
 14. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 480-1, L. 480-2, L. 480-4 et L. 610-1 du code de l'urbanisme, que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d'un procès-verbal, le maire peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l'interruption des travaux, il est tenu de le faire dans le premier cas.  
 15. Pour contester le refus du maire de prendre un arrêté interruptif de travaux, s'agissant des infractions constatées par la commune le 31 décembre 2022, le requérant se borne à faire valoir que la reprise des travaux entraîne une aggravation des infractions. Toutefois, les défendeurs soutiennent sans être contredits que les pétitionnaires ont obtenu le 18 novembre 2022 un permis de construire modificatif et qu'ils poursuivent les travaux conformément aux permis délivrés. En outre, il ressort des pièces du dossier de demande de permis modificatif, déposé le 11 octobre 2022, que les irrégularités d'implantation ont été modifiées. Dans ces conditions, le maire a pu, sans méconnaître les dispositions de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme refuser de prendre l'arrêté interruptif de travaux sollicité par le requérant pour ce motif.  
 16. En revanche, dès lors, ainsi qu'il l'a été dit au point 11 que le maire était tenu de dresser procès-verbal pour l'exécution de travaux sans la déclaration préalable prévue au h) de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme, il résulte de ce qui a été dit au point 14 qu'il était tenu de prendre un arrêté interruptif de travaux pour cette même infraction. Dans ces conditions, il y a lieu, dans cette mesure, d'annuler le refus implicite du maire de Sète de prendre un arrêté interruptif de travaux. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :  
 17. Compte tenu des annulations qu'il prononce, le présent jugement implique nécessairement, qu'il soit enjoint au maire de Sète de dresser procès-verbal de l'infraction d'exécution de travaux sans la déclaration préalable prévue au h) de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme et de le transmettre au procureur de la République, dans un délai de 2 mois à compter de la notification du présent jugement. En revanche, et dès lors qu'il résulte de l'instruction que les travaux autorisés par les permis de construire délivrés sont terminés à la date du présent jugement, il n'y a pas lieu d'enjoindre au maire de prendre un arrêté interruptif de travaux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par M. C à l'encontre de l'Etat, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dès lors que la décision implicite attaquée a été prise, dans toutes ses composantes, par le maire de Sète agissant en tant qu'autorité administrative de l'Etat, les conclusions présentées sur ce même fondement par la commune de Sète ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées. 
 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La décision implicite du maire de Sète est annulée, en tant qu'elle refuse de dresser procès-verbal pour l'infraction d'exécution de travaux sans la déclaration préalable prévue au h) de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme et en tant qu'elle refuse de prendre, à la suite de ce constat, un arrêté interruptif de travaux. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Sète de faire dresser le procès-verbal indiqué à l'article 1er et de le transmettre au procureur de la République, dans un délai de deux mois suivant la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la commune de Sète présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.  
 Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. F C, à la commune de Sète et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Montpellier.  
 Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Fabienne Corneloup, présidente, 
 Mme Michelle Couégnat, première conseillère,  
 M. Nicolas Huchot, premier conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024. 
 La rapporteure, 
 M. Couégnat 
 La présidente, 
 F. CorneloupLa greffière, 
 M. E  
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier le 4 juillet 2024. 
 La greffière, 
 M. E