TA59 · 5ème Chambre — 20 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 août 2022 et le 26 janvier 2023, la société immobilière de Lomme Mont a Camp, représentée par Me Balaÿ, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle le président de la métropole européenne de Lille (MEL) a implicitement rejeté sa demande formulée le 14 avril 2022 tendant à l'abrogation partielle de la délibération n° 19 C 0820 du 12 décembre 2019 portant approbation de la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en tant qu'elle classe les parcelles dont elle est propriétaire cadastrées 355A532, 355A536, 355A537, 355A1593, 355A1609, 355A3090, 355A3569, 355A3571, 355A4279, 355A4920, 355A5105, 355A5107, 355A5183 et 355A5185, situées sur le territoire de la commune de Lomme, en zone AUDm ; 
 2°) d'enjoindre au président de la MEL de réunir l'assemblée délibérante et d'inscrire à l'ordre du jour de celle-ci l'abrogation des dispositions illégales du PLUi approuvé le 12 décembre 2019 en tant qu'il classe les parcelles cadastrées 355A532, 355A536, 355A537, 355A1593, 355A1609, 355A3090, 355A3569, 355A3571, 355A4279, 355A4920, 355A5105, 355A5107, 355A5183 et 355A5185 en zone AUDm et ce, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la MEL la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que la décision attaquée méconnaît les dispositions du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que l'administration était tenue d'abroger le PLUi, illégal en raison de l'incohérence du classement en zone AUDm des parcelles en cause avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan, de son incompatibilité avec les orientations du schéma de cohérence territoriale de Lille métropole, d'une méconnaissance des dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 novembre 2022 et le 7 février 2023, la métropole européenne de Lille, représentée par Me Chaineau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et d'administration ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Leclère, 
 - les conclusions de M. Babski, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Balaÿ, représentant la société immobilière de Lomme Mont a Camp, et de Me Dury, substituant Me Chaineau, représentant la métropole européenne de Lille. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération n° 19 C 0820 du 12 décembre 2019, le conseil de la métropole européenne de Lille (MEL) a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Par la requête susvisée, la société immobilière de Lomme Mont a Camp demande au tribunal d'annuler la décision par laquelle le président de la MEL a implicitement rejeté sa demande en date du 14 avril 2022 d'abroger ce plan en tant qu'il classe les parcelles dont elle est propriétaire, cadastrées 355A532, 355A536, 355A537, 355A1593, 355A1609, 355A3090, 355A3569, 355A3571, 355A4279, 355A4920, 355A5105, 355A5107, 355A5183 et 355A5185 et situées sur le territoire de la commune de Lomme, en zone AUDm. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. () ". 
 3. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration précité. 
 4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. 
 5. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " I.- Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article               L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. / Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / () ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 
 7. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".  
 8. D'une part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 9. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone à urbaniser, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-20 du même code, un secteur qu'ils entendent ouvrir à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 10. En l'espèce, aux termes du rapport de présentation, la zone AUDm correspond à une " zone naturelle ayant vocation à être urbanisée quand les réseaux à sa périphérie immédiate auront une capacité suffisante pour desservir la zone ". Il ressort des pièces du dossier que les quatorze parcelles en cause représentent une surface de l'ordre de 8 hectares qui constituent, à la date de la décision attaquée, des terrains agricoles. Si ces parcelles sont situées à proximité de plusieurs voies au sein d'une zone urbanisée, il apparaît qu'elles sont enclavées et pour certaines, en second rang, derrière des parcelles bâties. Il n'est par ailleurs pas établi, au regard notamment des plans produits indiquant l'emplacement des réseaux actuels, que ces parcelles soient, à la date de la décision contestée, déjà raccordées à ces réseaux et qu'elles soient en mesure d'accueillir un quelconque projet d'urbanisation, au demeurant non précisé par la société requérante. La circonstance que des études sur la qualité des milieux et qu'une étude géotechnique ont conclu à la possible urbanisation du site ne suffit pas à démontrer la suffisance, en nombre et en capacité, des réseaux situés à proximité de ces parcelles. En outre, il ressort des pièces du dossier que les trois voies de desserte des parcelles en litige ne sont pas, en l'état, suffisantes pour absorber une augmentation du trafic induite par de nouvelles constructions quelle que soit leur finalité. Enfin, le classement des parcelles litigieuses en zone AUDm, qui autorise l'urbanisation de ces parcelles de manière différée, répond aux objectifs du PADD pris dans leur globalité qui, s'ils tendent à l'affirmation des centralités de la métropole comme lieu prioritaire de développement des fonctions métropolitaines en renforçant le cœur métropolitain ainsi qu'à un développement urbain optimisé limitant la consommation foncière et l'étalement urbain, portent aussi sur le soutien à accorder à une agriculture métropolitaine durable en préservant les exploitations. Dans ces conditions, quand bien même les parcelles en cause ont pu être classées en zone urbaine sous l'empire du document d'urbanisme précédent, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement de ces quatorze parcelles en zones AUDm serait incohérent avec les objectifs du PADD appréciés dans leur ensemble, ni qu'il serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / () / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le document d'urbanisme et non pas à l'échelle d'un seul secteur. 
 12. En l'espèce, le seul zonage AUDm des parcelles en litiges et la limitation temporaire des droits à construire qui en résulte, n'ont pas pour effet de rendre le PLUi incompatible avec le principe d'équilibre résultant du 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. Il est compatible avec les documents énumérés à l'article L. 131-4 et prend en compte ceux énumérés à l'article L. 131-5 ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ". 
 14. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un schéma de cohérence territoriale (SCoT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 15. En l'espèce, le zonage AUDm, zonage qui permet, ainsi qu'il a été dit, à terme, l'urbanisation des parcelles concernées, n'a pas pour effet de rendre le PLUi incompatible avec le SCoT de Lille métropole, approuvé le 10 février 2017, qui comporte notamment des orientations quant à la prise en compte de la proximité piétonne des transports en commun dans le développement urbain, l'optimisation de la ressource foncière et la réduction de l'impact foncier du développement économique et commercial. Dès lors, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLUi avec le SCoT de Lille métropole doit être écarté.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que la société immobilière de Lomme Mont a Camp n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le président de la MEL a refusé d'abroger partiellement le PLUi métropolitain. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 17. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation de la requête de la société immobilière de Lomme Mont a Camp n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions susvisées ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la MEL, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la société requérante la somme demandée par la MEL au même titre.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société immobilière de Lomme Mont a Camp est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la métropole européenne de Lille présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société immobilière de Lomme Mont a Camp et à la métropole européenne de Lille. 
 Délibéré après l'audience du 25 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Chevaldonnet, président, 
 - M. Liénard, conseiller,  
 - Mme Leclère, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juillet 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 M. LECLERE  
   
 Le président 
 Signé 
 B. CHEVALDONNETLa greffière, 
 Signé 
 M. A 
  La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.  
 Pour expédition conforme,  
                                      La greffière