TA35 · 4ème Chambre — 21 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 novembre 2022 et 22 mai 2024, Mme B A, représentée par la SELARL FL avocat, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 3 octobre 2022 par lequel le président du centre communal d'action sociale de Plouha a procédé au retrait de précédentes décisions créatrices de droit et a décidé d'une retenue sur son traitement en l'absence de service fait entre le 1er avril et le 5 septembre 2022 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 6 octobre 2022 la plaçant en congé de maladie ordinaire du 7 octobre au 7 novembre 2022, ainsi que l'arrêté du 7 novembre 2022 la plaçant en congé de maladie ordinaire du 8 novembre au 15 décembre 2022 ; 
 3°) d'enjoindre au président du conseil communal d'action sociale de Plouha, à titre principal, d'exécuter les décisions individuelles la concernant des 22 juin et 29 septembre 2021 ou, à titre subsidiaire, de prendre un nouvel arrêté après instruction dans un délai de deux mois et, en tout état de cause, dans un délai de deux mois, de rectifier ses bulletins de salaire à compter du mois de septembre 2022 et jusqu'au prononcé du jugement et de communiquer les bulletins de salaire rectifiés à la caisse nationale de retraite des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers dès la notification ;  
 4°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale de Plouha la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué du 3 octobre 2022 constitue une décision de retrait de précédentes décisions individuelles créatrices de droit ; par des décisions des 22 juin et 29 septembre 2021, le président du centre communal d'action sociale avait accepté sa demande de départ en retraite et de règlement de ses créances salariales ; les plannings qu'elle a soumis au centre communal d'action sociale ont été établis en conformité avec l'engagement pris de manière réitérée par lui de rembourser sa dette ; ils correspondent à la ventilation de créances salariales qu'elle détient sur ce centre, telle qu'elle ressort de ses lettres des 17 et 22 mars 2022 ; les bulletins de paie émis sur la période en cause montrent que son absence était justifiée, les salaires correspondant aux plannings transmis ;  
 - cette décision de retrait du 3 octobre 2022 méconnaît les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que les décisions retirées étant créatrices de droit, elles ne pouvaient plus être remises en cause à la date de cette décision ; 
 - les arrêté attaqués de placement en congé de maladie sont illégaux en raison de l'illégalité de cette décision de retrait. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 mai 2023 et 15 mai 2024, le centre communal d'action sociale de Plouha conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme A la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;   
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme René, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Met, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Roquet, représentant le centre communal d'action sociale de Plouha. 
 Une note en délibéré, enregistrée le 4 février 2025, a été présentée pour le centre communal d'action sociale de Plouha. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B A, attachée territoriale principale, a été employée en qualité de directrice de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) du centre communal d'action sociale (CCAS) de Plouha à compter du 15 mars 2007. Par courrier du 1er septembre 2022, le président de ce CCAS l'a informée qu'en l'absence de service fait après son départ le 31 mars 2022 et compte tenu de l'absence de toute justification, elle ne pourrait pas bénéficier de son traitement sur cette période. Il l'a mise en demeure de reprendre ses fonctions dans les plus brefs délais, soit au plus tard le 22 septembre suivant, ou à défaut de justifier de son absence. A la suite de ce courrier, Mme A a bénéficié d'un arrêt de travail du 6 septembre au 6 octobre 2022. Par un arrêté du 8 septembre 2022, elle a été placée en congé de maladie au titre de cette période. Par un arrêté du 3 octobre 2022, le président du CCAS de Plouha a décidé d'une retenue sur son traitement en l'absence de service fait entre le 1er avril 2022 et le 5 septembre 2022 et a indiqué que cette période ne serait pas prise en compte dans la carrière de l'agente. Par un arrêté du 6 octobre 2022, il l'a placée en congé de maladie du 7 octobre au 7 novembre 2022 et a prévu qu'elle percevrait la totalité de son traitement pendant 27 jours. Enfin, par un arrêté du 7 novembre 2022, il a prolongé son congé de maladie jusqu'au 15 décembre 2022 et a prévu qu'elle percevrait la totalité de son traitement pendant 27 jours et un demi-traitement pendant 11 jours. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation de ces trois derniers arrêtés. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'arrêté du 3 octobre 2022 : 
 2. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Il est dérogé à ces dispositions par l'article L. 241-2 du même code qui prévoit qu'une décision administrative obtenue par fraude peut être à tout moment abrogée ou retirée.  
 3. Il ressort des pièces du dossier qu'en 2020, Mme A a fait part au président du CCAS de Plouha de sa volonté de prendre sa retraite en 2021. Alors qu'il avait été envisagé son placement en retraite à compter du 30 juin 2021 pour permettre le recrutement de son remplaçant avant son départ, il a été décidé de différer ce départ en l'absence de recrutement à l'expiration de cette période. Ainsi, il ressort du compte-rendu d'une réunion tenue le 22 juin 2021, à laquelle participaient la requérante, le président du CCAS, M. C en qualité de premier adjoint au maire et le conseiller municipal délégué à l'EHPAD, d'une part, qu'il a alors été demandé à Mme A de continuer à assurer ses fonctions jusqu'à l'arrivée de son remplaçant et après une période de tuilage à définir, ce qui impliquait un départ à la retraite différé et, d'autre part, que ce départ serait effectif après épuisement par l'intéressée de l'ensemble de ses droits à congés annuels, de ses jours placés sur son compte épargne temps, ainsi que des heures de récupération dues au titre des années 2020 et 2021. Aucun recrutement n'ayant été effectué, les mêmes acteurs se sont réunis le 29 septembre 2021 au sujet du départ en retraite de Mme A. Il ressort du compte-rendu de cette réunion que le président du CCAS de Plouha a demandé à Mme A de rester en poste jusqu'au 31 mars 2022, date de départ effectif de ses fonctions. Un nouvel entretien a eu lieu le 16 mars 2022. Son compte-rendu indique que la requérante a demandé de reporter au 31 janvier 2023 la date de son départ en retraite initialement prévu le 31 décembre 2022, et que le nouveau président du CCAS, qui était auparavant le premier adjoint au maire, lui a demandé de transmettre un courrier pour finaliser sa demande. Ainsi, Mme A a, par courrier du 16 mars 2022, confirmé à ce dernier son souhait de faire valoir son droit à la retraite à compter du 31 janvier 2023 et précisé que, " comme convenu () les conditions consenties lors des entretiens des 22 juin et 29 septembre 2021 entreront en application " pour la période du 31 mars 2022 au 31 janvier 2023. Par courrier du 22 mars suivant, elle a détaillé ces " conditions " correspondant à la prise de 35 jours de récupération au titre de 2020, de 54 jours de récupération au titre de 2021, de 32 jours de congés annuels au titre des années 2021 et 2022, ainsi que de 35 jours placés sur son compte épargne temps. Il ressort des pièces du dossier, notamment d'un article publié le 29 mars 2022 dans le journal Ouest-France, et il n'est pas contesté, qu'après que son remplaçant a été recruté, Mme A a fêté son départ en retraite le 25 mars 2022 dans les locaux de l'EHPAD, en présence notamment de résidents, d'élus et des membres du CCAS de Plouha, puis n'a plus été présente à l'EHPAD à compter du 1er avril 2022. 
 4. Il résulte de l'ensemble de ces considérations que, contrairement à ce que fait valoir le CCAS de Plouha et alors même qu'aucune décision expresse d'autorisation d'absence n'avait été formalisée, le président du CCAS de Plouha avait acté dès le 29 septembre 2021 que M. A serait absente de l'EHPAD à compter du 1er avril 2022 pour bénéficier de jours de congés annuels, de jours placés sur son compte épargne temps, ainsi que d'heures de récupération dues au titre des années 2020 et 2021, avant son placement effectif en retraite. Par la suite, la demande adressée à Mme A lors de la réunion du 16 mars 2022 tendant à ce qu'elle finalise sa demande de départ en retraite au 31 janvier 2023, l'absence de tout élément susceptible d'établir que le président du CCAS de Plouha serait revenu sur l'accord de principe donné par son prédécesseur, notamment en réponse aux courriers de Mme A des 16 et 22 mars 2022 formalisant ses demandes relatives à la date de son départ en retraite et à la ventilation de ses jours d'absence entre le 1er avril 2022 et le 31 janvier 2023, la circonstance que la requérante ait publiquement fêté son départ définitif le 25 mars 2022 en présence d'élus et de membres du CCAS de Plouha, la perception de son plein traitement d'avril à août 2022 sans qu'il soit allégué en défense que les services du CCAS ou de la commune auraient tenté de la contacter et, enfin, le fait que le président de ce CCAS ait attendu le 1er septembre 2022 pour la mettre en demeure de justifier de son absence depuis le 1er avril 2022 sont autant d'éléments qui démontrent que la décision autorisant l'intéressée à être absente de l'EHPAD à compter du 1er avril 2022 et jusqu'à son placement en retraite a été confirmée antérieurement à cette date. Dans ces conditions, et alors d'ailleurs que le remplaçant de Mme A avait été recruté à cette même date, Mme A doit être regardée comme ayant bénéficié, par une décision confirmée au plus tard le 31 mars 2022, d'une décision individuelle créatrice de droit l'autorisant à être absente du service à compter du 1er avril 2022, dans l'attente de son placement en retraite le 1er février 2023, lequel a par la suite été acté par un arrêté du président du CCAS de Plouha du 15 septembre 2022. 
 5. Ainsi, alors même que cet établissement a entendu faire constater par un huissier l'absence de Mme A à huit reprises entre avril et juin 2022, l'arrêté du 3 octobre 2022 prévoyant une retenue de traitement pour absence de service fait en raison de l'absence injustifiée de l'intéressée entre le 1er avril et le 5 septembre 2022 doit être regardé comme révélant l'existence d'une décision de retrait d'une décision créatrice de droit. Ce retrait n'est pas motivé par l'existence d'une fraude au sens de l'article L. 241-2 du code des relations entre le public et l'administration et, , est intervenu plus de quatre mois après la décision retirée de sorte que, alors même que cette décision serait illégale, ce retrait a été opéré en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 242-1 du même code. L'existence d'une décision autorisant Mme A à être absente du service à compter du 1er avril 2022 dans l'attente de son départ en retraite faisait obstacle à ce que le président du CCAS de Plouha décide, par l'arrêté attaqué du 3 octobre 2022, d'une retenue sur son traitement en l'absence de service fait entre le 1er avril et le 5 septembre 2022. La requérante est dès lors fondée à solliciter l'annulation de la décision de retrait de la décision l'autorisant à être absente du service à compter du 1er avril 2022 et jusqu'à son départ effectif à la retraite, révélée par l'arrêté du 3 octobre 2022, ainsi que, par voie de conséquence, l'annulation de la retenue sur traitement à laquelle procède cet arrêté. 
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre les arrêtés portant placement en congé de maladie ordinaire des 3 octobre et 7 novembre 2022 : 
 6. Eu égard à ce qui a été dit aux points 3 à 5, il ressort des pièces du dossier que si l'arrêté du 3 octobre 2022 en litige révèle l'existence d'une décision illégale de retrait d'une précédente décision portant autorisation d'absence à compter du 1er avril 2022, il est en revanche sans incidence sur la date de placement en retraite de Mme A au 1er février 2023. Ainsi, et alors que Mme A était encore en activité aux dates des arrêtés des 6 octobre et 7 novembre 2022 la plaçant en congé de maladie respectivement du 7 octobre au 7 novembre 2022 puis du 8 novembre au 15 décembre 2022 à la suite de la transmission par la requérante de ses arrêts de travail, le moyen tiré de que ces arrêtés seraient illégaux en raison de l'illégalité de la décision de retrait révélée par l'arrêté du 3 octobre 2022 doit être écarté.  
 7. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de Mme A à fin d'annulation des arrêtés des 3 octobre et 7 novembre 2022 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 8. En vertu de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, lorsqu'un jugement annulant une décision administrative implique nécessairement qu'une autorité administrative prenne une mesure dans un sens déterminé, le juge enjoint à l'autorité compétente de prendre cette mesure en l'assortissant, le cas échéant, d'un délai d'exécution. Dans l'hypothèse où une telle injonction ne peut être prononcée, le jugement d'annulation implique, en application de l'article L. 911-2 du même code, l'obligation pour cette autorité de procéder à un nouvel examen de la situation de l'intéressée et il incombe alors au juge de fixer, en application de ce même article, le délai dans lequel devra intervenir cette décision. 
 9. Aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / Toutefois, la répétition des sommes versées n'est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l'absence d'information de l'administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale. / () ". 
 10. En l'espèce, la retenue sur traitement opéré par l'arrêté du 3 octobre 2022 au titre de la période du 1er avril au 5 septembre 2022 est annulé par le présent jugement par voie de conséquence de l'annulation, par ce même jugement, du retrait de la décision autorisant Mme A à être absente du service à compter du 1er avril 2022. L'annulation de la retenue sur traitement pour ce seul motif n'implique pas nécessairement le reversement à l'intéressée des sommes que le CCAS de Plouha a récupérées en pratiquant cette retenue sur traitement. Il implique seulement le réexamen de la situation de Mme A au regard de son droit à bénéficier de son traitement entre le 1er avril et le 5 septembre 2022 en tenant compte des dispositions précitées de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000. Il y a lieu, en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au président du CCAS de Plouha d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de Mme A, qui n'est pas la partie pour l'essentiel perdante dans la présente instance, au titre des frais liés au litige.  
 12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du CCAS de Plouha le versement à Mme A d'une somme en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du président du centre communal d'action sociale de Plouha du 3 octobre 2022, y compris la décision qu'il révèle de retrait de l'autorisation d'absence accordée à Mme A à compter du 1er avril 2022 et jusqu'à son départ effectif à la retraite, est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au président du centre communal d'action sociale de Plouha de réexaminer, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, la situation de Mme A dans les conditions précisées au point 10 de ce jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au centre communal d'action sociale de Plouha. 
 Délibéré après l'audience du 31 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Labouysse, président, 
 M. Bouju, premier conseiller, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 février 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. René 
 Le président, 
 signé 
 D. LabouysseLa greffière, 
 signé 
 C. Salladain 
 La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.