TA33 · 6ème Chambre — 15 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 novembre 2022, 1er et 20 octobre 2023, l'école de pilotage Elf moto, représentée par Me Davideau, avocate, demande au tribunal :   
 1°) d'annuler l'arrêté du 30 septembre 2022 par lequel le maire de la commune de La-Teste-de-Buch a interdit l'accès au massif forestier de La-Teste-de-Buch ; 
 2°) de condamner la commune La-Teste-de-Buch à lui verser la somme de 300 000 euros en réparation de l'ensemble de ses préjudices ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de La-Teste-de-Buch, à titre principal, de retirer l'arrêté contesté, à titre subsidiaire, de procéder à son abrogation, en toute hypothèse, de lui verser une somme de 40 000 euros en réparation du préjudice subi, l'ensemble dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 4°) de mettre à la charge de la commune de La-Teste-de-Buch une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales ; 
 - il est entaché de détournement de pouvoir et constitue une sanction déguisée, la commune de La-Teste-de-Buch cherchant à remettre en cause le bail à construction accordé par celle-ci à l'école pour la parcelle cadastrée section AY n° 307, où elle a aménagé la base de loisirs qu'elle exploite ;  
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation eu égard à son caractère disproportionné compte tenu du changement de circonstances de fait qui existait depuis le 26 septembre 2022 ; 
 - l'illégalité dont est entaché l'arrêté contesté est de nature à lui ouvrir droit à réparation ;  
 - elle a subi un préjudice moral et économique qui doit être évalué à hauteur de 300 000 euros. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 juillet et 12 octobre 2023, la commune de La-Teste-de-Buch conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation dès lors qu'en exécution de l'ordonnance du juge des référés du 21 décembre 2022, il a été procédé le 23 décembre 2022 au recul de la pose des barrières marquant l'interdiction de l'accès au massif forestier, de sorte qu'à compter de cette date, l'accès à l'exploitation de M. A, gérant de l'école de pilotage Elf moto, était possible pour tous ;  
 - les conclusions à fin d'indemnisation sont irrecevables dès lors qu'elles n'ont pas été précédées d'une demande indemnitaire préalable ; 
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 12 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 24 octobre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code forestier ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Passerieux, rapporteure, 
 - et les conclusions de Mme Patard, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par acte notarié en date du 22 mars 1989, la commune de La-Teste-de-Buch a donné à bail à construction, pour une durée de 25 ans, à M. A, gérant de l'école de pilotage Elf moto, la parcelle cadastrée section AY n° 307 située au lieu-dit " Le Courneau ", d'une superficie de 7ha 98a 71ca. L'école de pilotage Elf moto exerce une activité de location de quads pour un usage de loisirs et d'entraînement au moto-cross sur des pistes délimitées au sein d'une base de loisirs aménagée à cette fin sur cette parcelle. Par contrat du 7 mars 2014, ce bail a été renouvelé jusqu'au 21 mars 2025. En raison des feux de forêt survenus en Gironde durant l'été 2022, la préfète de la Gironde a, par arrêté du 18 juillet 2022, d'une part, interdit la circulation et le stationnement des personnes et des véhicules avec ou sans moteur sur les pistes forestières, chemins ruraux, chemins d'exploitation, pistes cyclables et autres sentiers ouverts au public dans les espaces exposés des communes à dominante forestière sauf pour les services publics dans l'exercice de leur mission, d'autre part, suspendu les activités d'exploitation forestière, de travaux sylvicoles, de génie civil, de service, de carbonisation et de sciage mobile et, enfin, interdit les activités ludiques et sportives à l'exception de celles exercées en base de loisirs et en périmètres de plans plages, l'ensemble jusqu'à nouvel ordre. Puis, par arrêté du 11 août 2022, la préfète de la Gironde a réitéré l'ensemble de ces interdictions, du vendredi 12 au lundi 15 août 2022. Sur le fondement de ces arrêtés préfectoraux, le maire de La-Teste-de-Buch a, par arrêté du 26 août 2022, interdit jusqu'à nouvel ordre la circulation et le stationnement des personnes et des véhicules avec ou sans moteur sur les pistes forestières, chemins ruraux, chemins d'exploitation, pistes cyclables et autres sentiers ouverts au public dans le massif forestier de la commune de La-Teste-de-Buch sinistré par l'incendie, sauf pour les services publics dans l'exercice de leur mission ainsi que les personnes et véhicules d'expertise des compagnies d'assurance, les propriétaires riverains et leurs ayants droits, les entreprises qui interviennent pour le rétablissement des réseaux et sauf pour les pistes cyclables latérales aux routes ouvertes à la circulation. Enfin, par arrêté du 30 septembre 2022, le maire de La-Teste-de-Buch a réitéré cette interdiction jusqu'à nouvel ordre en précisant notamment qu'elle ne s'applique pas aux véhicules du pôle forestier et son équipage en charge de " l'usage " relatif au bois d'œuvre ainsi qu'aux " syndics des usagers et des propriétaires " dans l'exercice de leurs missions. Par la présente requête, l'école de pilotage Elf moto demande au tribunal, d'une part, d'annuler cet arrêté du 30 septembre 2022 et, d'autre part, de condamner la commune de La-Teste-de-Buch à lui verser la somme de 300 000 euros en réparation de l'ensemble de ses préjudices.  
 Sur l'exception de non-lieu opposée en défense : 
 2. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive. 
 3. En l'espèce, si la commune fait état de ce qu'en exécution de l'ordonnance du juge des référés du 21 décembre 2022 du tribunal administratif de Bordeaux, elle a procédé au recul de la pose des barrières marquant l'interdiction de l'accès au massif forestier le 23 décembre 2022, de sorte qu'à compter de cette date, l'accès à l'exploitation de M. A, gérant de l'école de pilotage Elf moto, était possible pour tous, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté en litige aurait été retiré ou abrogé. De plus, l'arrêté contesté a reçu exécution à compter du 30 septembre 2022. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune () ". 
 5. En l'espèce, l'arrêté en litige vise les articles L. 2212-1, L. 2212-2 et L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales, l'article L. 122-10 du code forestier ainsi que l'arrêté préfectoral du 15 septembre 2022 relatif à l'interdiction temporaire de l'accès aux espaces exposés des communes à dominante forestière. L'arrêté mentionne la nécessité d'assurer la protection à la fois du massif forestier et des usagers sur les zones sinistrées par les incendies de La-Teste-de-Buch. Il précise qu'il existe un risque imminent de blessures graves résultant, d'une part, de la fragilisation du massif forestier causée par les incendies intervenus dans le département de la Gironde durant l'été 2022, d'autre part, de la circonstance que les arbres ou parties d'arbres calcinés tombent et/ou sont susceptibles de tomber et, enfin, du fait que cette forêt soit fréquentée par le public. Dès lors, l'arrêté en litige, qui comporte l'énoncé des considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement, est suffisamment motivé. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / () 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ; () ". Aux termes de l'article L. 2213-4 de ce code : " Le maire peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. / Dans ces secteurs, le maire peut, en outre, par arrêté motivé, soumettre à des prescriptions particulières relatives aux conditions d'horaires et d'accès à certains lieux et aux niveaux sonores admissibles les activités s'exerçant sur la voie publique, à l'exception de celles qui relèvent d'une mission de service public. / Ces dispositions ne s'appliquent pas aux véhicules utilisés pour assurer une mission de service public et ne peuvent s'appliquer d'une façon permanente aux véhicules utilisés à des fins professionnelles de recherche, d'exploitation ou d'entretien des espaces naturels. () ". Dans l'exercice des pouvoirs de police qui lui sont ainsi confiés, il appartient au maire de prendre les mesures adaptées, strictement nécessaires et proportionnées à l'objectif d'intérêt général poursuivi et aux motifs qui les justifient.  
 7. En l'espèce, pour justifier l'adoption de l'arrêté en litige, le maire de la commune de La-Teste-de-Buch s'est fondé sur le " risque imminent de blessures graves " résultant, d'une part, de la fragilisation du massif forestier causée par les incendies intervenus dans le département de la Gironde durant l'été 2022, d'autre part, de la circonstance que les arbres ou parties d'arbres calcinés tombent et/ou sont susceptibles de tomber et, enfin, du fait que cette forêt soit fréquentée par le public.  
 8. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point 1, qu'en raison des feux de forêt survenus en Gironde durant l'été 2022, la préfète de la Gironde a, par arrêté du 18 juillet 2022, d'une part, interdit la circulation et le stationnement des personnes et des véhicules avec ou sans moteur sur les pistes forestières, chemins ruraux, chemins d'exploitation, pistes cyclables et autres sentiers ouverts au public dans les espaces exposés des communes à dominante forestière sauf pour les services publics dans l'exercice de leur mission, d'autre part, suspendu les activités d'exploitation forestière, de travaux sylvicoles, de génie civil, de service, de carbonisation et de sciage mobile et, enfin, interdit les activités ludiques et sportives à l'exception de celles exercées en base de loisirs et en périmètres de plans plages, l'ensemble jusqu'à nouvel ordre. Puis, par arrêté du 11 août 2022, la préfète de la Gironde a réitéré l'ensemble de ces interdictions, du vendredi 12 au lundi 15 août 2022. Sur le fondement de ces arrêtés préfectoraux, le maire de la Teste-de-Buch a tout d'abord, par un premier arrêté en date du 26 août 2022, interdit jusqu'à nouvel ordre la circulation et le stationnement des personnes et des véhicules avec ou sans moteur sur les pistes forestières, chemins ruraux, chemins d'exploitation, pistes cyclables et autres sentiers ouverts au public dans le massif forestier de la commune de La-Teste-de-Buch sinistré par l'incendie, sauf pour les services publics dans l'exercice de leur mission ainsi que les personnes et véhicules d'expertise des compagnies d'assurance, les propriétaires riverains et leurs ayants droits, les entreprises qui interviennent pour le rétablissement des réseaux et sauf pour les pistes cyclables latérales aux routes ouvertes à la circulation. Enfin, par le biais de l'arrêté en litige du 30 septembre 2022, le maire de La-Teste-de-Buch a réitéré cette interdiction jusqu'à nouvel ordre en précisant notamment qu'elle ne s'applique pas aux véhicules du pôle forestier et son équipage en charge de " l'usage " relatif au bois d'œuvre ainsi qu'aux " syndics des usagers et des propriétaires " dans l'exercice de leurs missions.  
 9. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier qu'antérieurement à l'adoption de cet arrêté municipal du 30 septembre 2022, la préfète de la Gironde a décidé, pour le département de la Gironde et au vu des conditions météorologiques, d'abaisser la vigilance " risque feux de forêt " au niveau jaune, lequel correspond à une vigilance moyenne de niveau 2 sur une échelle allant jusqu'à 5, à compter du lundi 26 septembre 2022 et jusqu'à nouvel ordre. Le communiqué de presse de la préfète de la Gironde précise qu'à compter de cette date, les mesures de restrictions relatives à la circulation et le stationnement des véhicules à moteur, aux activités d'exploitation forestière, de travaux sylvicoles, de génie civil, de carbonisation et de sciage ainsi qu'aux activités ludiques et sportives sont levées. D'autre part, la commune de La-Teste-de-Buch n'établit pas l'existence de circonstances locales particulières de nature à justifier l'adoption de mesures plus rigoureuses sur son territoire, alors même qu'il est constant que l'interdiction de circulation résultant de l'adoption de l'arrêté en litige a pour effet, en raison de la présence de barrières sur le début de la piste 214, d'empêcher le gérant de l'école de pilotage ELF moto d'accéder à sa base de loisirs ainsi que ses clients. Dans ces conditions, en interdisant jusqu'à nouvel ordre la circulation et le stationnement des personnes et des véhicules avec ou sans moteur sur les pistes forestières, chemins ruraux, chemins d'exploitation, pistes cyclables et autres sentiers ouverts au public dans le massif forestier de la commune de La-Teste-de-Buch sinistré par l'incendie, sans exclure la base de loisirs exploitée par la requérante ainsi que la portion de piste permettant d'y accéder, l'arrêté en litige présente un caractère disproportionné par rapport aux fins recherchées par le maire au regard des pouvoirs de police que celui-ci tient des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales. 
 10. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de La-Teste-de-Buch, en édictant l'arrêté contesté, aurait poursuivi un objectif étranger aux buts poursuivis par les dispositions citées au point 6, ni qu'il aurait eu l'intention de sanctionner la requérante. Par suite, les moyens tirés de ce que l'arrêté contesté serait entaché de détournement de pouvoir et constituerait une sanction déguisée doivent être écartés. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que l'école de pilotage Elf moto est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 30 septembre 2022 en tant qu'il n'exclut pas le périmètre de la base de loisirs qu'elle exploite ainsi que la voie d'accès y menant depuis la voie publique. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 12. Les conclusions de l'école de pilotage Elf moto tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de La-Teste-de-Buch de retirer l'arrêté contesté ou de procéder à son abrogation dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard sont inutiles à la résolution du présent litige. Par suite, il y a lieu de rejeter l'ensemble des conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par l'école de pilotage Elf moto. 
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 En ce qui concerne la recevabilité des conclusions indemnitaires :  
 13. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. ". 
 14. Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées. En revanche, les termes du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête, sans qu'il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l'administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de décision.  
 15. Il résulte de l'instruction que, par courrier du 22 octobre 2022, réceptionné le 25 octobre suivant, l'école de pilotage Elf moto a demandé à la commune de La-Teste-de-Buch de lui verser la somme de 300 000 euros en réparation des préjudices subis du fait " de décisions de la mairie ", dont l'arrêté en litige du 30 septembre 2022. Le silence gardé par la commune de La-Teste-de-Buch sur cette demande a eu pour effet de faire naître en cours d'instance une décision implicite de rejet qui a lié le contentieux indemnitaire à l'égard de l'intéressée. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense sur ce point doit être écartée. 
 En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions indemnitaires :  
 16. L'illégalité entachant l'arrêté contesté du 30 septembre 2022 telle que constatée au point 11 du présent jugement est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de La-Teste-de-Buch. 
 17. L'école de pilotage Elf moto sollicite le versement d'une somme de 300 000 euros en réparation de son " préjudice moral et économique ". 
 18. En premier lieu, si l'école de pilotage Elf moto soutient que son chiffre d'affaire " s'est effondré totalement la plongeant dans une grande précarité ", elle n'apporte aucun élément au soutien de ses allégations, à l'exception de relevés de compte de janvier à décembre 2020 et de juin 2021 à janvier 2022, de sorte qu'elle n'établit pas le caractère certain de ce préjudice. En outre, il ressort des pièces du dossier que la commission départementale de la sécurité routière de la Gironde a émis, le 28 juin 2022, un avis défavorable au renouvellement de l'homologation dont est titulaire M. A, gérant de l'école de pilotage Elf moto, pour quatre circuits de moto cross et quad, en raison d'un manque de moyens de secours et du non-respect du code forestier. Par suite, la demande présentée par l'école de pilotage Elf moto au titre de son préjudice économique doit être rejetée. 
 19. En second lieu, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par l'école de pilotage Elf moto résultant de l'interdiction d'accès à sa base de loisirs, eu égard à la durée pendant laquelle l'arrêté du 30 septembre 2022 a reçu exécution s'agissant de l'exploitation de la requérante, soit jusqu'au 23 décembre 2022, en lui allouant la somme de 1 000 euros. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de condamner la commune de La-Teste-de-Buch à verser la somme de 1 000 euros à l'école de pilotage Elf moto en réparation de son préjudice moral résultant de l'interdiction d'accès à sa base de loisirs. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de La-Teste-de-Buch une somme de 1 500 euros à verser à l'école de pilotage Elf moto sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 30 septembre 2022 du maire de La-Teste-de-Buch est annulé en tant qu'il n'exclut pas le périmètre de la base de loisirs exploitée par l'Ecole de pilotage Elf moto et de la voie d'accès y menant depuis la voie publique. 
 Article 2 : La commune de La-Teste-de-Buch est condamnée à verser à l'école de pilotage Elf moto la somme de 1 000 euros en réparation du préjudice subi. 
 Article 3 : La commune de La-Teste-de-Buch versera à l'école de pilotage Elf moto une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 :  Le présent jugement sera notifié à l'école de pilotage Elf moto et la commune de La-Teste-de-Buch. 
 Délibéré après l'audience du 20 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Delvolvé, président, 
 Mme Mounic, première conseillère,  
 Mme Passerieux, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 janvier 2024. 
 La rapporteure, 
 C. PASSERIEUX 
 Le président, 
 Ph. DELVOLVÉ 
 Le greffier, 
 A. PONTACQ 
 La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier 
 N°2206016