TA33 · 2ème Chambre — 17 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 novembre 2022 et le 12 octobre 2023, les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex France, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 10 octobre 2022 par lequel la maire de la commune du Haillan s'est opposée à la déclaration préalable ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune du Haillan la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est erroné ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme est erroné. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 13 janvier et 15 décembre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune du Haillan, représentée par Me Bernadou, conclut au rejet de la requête et à ce que chacune des sociétés requérantes lui verse la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - aucun des moyens de la requête n'est fondé ; 
 - en tout état de cause, il peut être substitué le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 2.2.2. du règlement de la zone UM13 du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole. 
 Par une ordonnance du 4 mars 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 19 mars 2024. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - l'ordonnance n° 2300017 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a suspendu l'exécution de l'arrêté du 10 octobre 2022 portant opposition à déclaration préalable et ordonné le réexamen de la demande. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Frézet, 
 - les conclusions de M. Josserand, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Franceries, représentant la commune du Haillan. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 16 septembre 2022, la société Cellnex France a déposé un dossier de déclaration préalable pour l'installation de six antennes en toiture terrasse sur un terrain situé 75 bis avenue Pasteur, sur la parcelle cadastrée section AP n° 77. Par un arrêté du 10 octobre 2022, dont les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France demandent l'annulation, la maire de la commune du Haillan s'est opposée à cette déclaration préalable. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ". Aux termes de l'article A. 424-3 du même code : " L'arrêté indique, selon les cas : () / b) Si le permis est refusé ou si la déclaration préalable fait l'objet d'une opposition ; () ". Et aux termes de l'article A. 424-4 du même code : " Dans les cas prévus aux b à f de l'article A. 424-3, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours. ". 
 3. En l'espèce, l'arrêté litigieux vise le code de l'urbanisme, notamment ses articles L. 421-1 et R. 421-1, et cite les dispositions des articles R. 111-2 et R. 111-27 de ce code. Il décrit par ailleurs le projet et indique sa localisation. Il fait ensuite état de ce qu'il est de nature à porter atteinte à la santé, eu égard à la proximité d'établissement sensibles, et de ce qu'il ne s'intègre pas dans l'environnement existant. Dans ces conditions, l'autorité administrative fait état des motifs de fait et de droit qui fondent la décision et a ainsi permise à la société pétitionnaire d'en comprendre utilement les fondements. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit donc être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que pour s'opposer au projet, la maire de la commune du Haillan s'est notamment fondée sur la proximité du terrain d'assiette du projet d'un collège, d'un EPHAD et d'une crèche. Toutefois, la commune ne verse au dossier aucune pièce ni aucun élément circonstancié qui permettrait d'établir, en l'état des connaissances scientifiques, l'existence de risques, même incertains, sur la santé humaine résultant des effets des champs électromagnétiques provoqués par la pose de 6 antennes en toiture terrasse en vue de l'extension de l'offre 4G de l'opérateur. Par suite, en l'absence de risque avéré pour la salubrité ou la sécurité publique, la maire du Haillan ne pouvait se fonder sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour s'opposer à la déclaration préalable. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ".  
 7. Il résulte de ces dispositions que si la construction projetée porte atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente doit refuser de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder le refus d'une autorisation d'urbanisme ou les prescriptions spéciales accompagnant sa délivrance, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel ou urbain sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 8. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet se situe en zone UM 13, que le règlement du document d'urbanisme décrit comme un tissu à dominante de grands ensembles et de tissus mixtes. Les photographies figurant au dossier témoignent que le secteur est en effet composé de plusieurs bâtiments volumineux comportant plusieurs étages. Si le projet consiste en la création de six antennes de type panneau sur la toiture terrasse, elles seront intégrées dans trois fausses cheminées, de sorte que son impact visuel depuis l'espace public sera atténué. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que, par son importance ou son aspect architectural, le projet serait en rupture avec son environnement. Par suite, les sociétés sont fondées à soutenir que la maire du Haillan ne pouvait se fonder sur le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme pour s'opposer au projet. 
 9. Il résulte de ce qui précède que les deux motifs de l'arrêté attaqué sont illégaux. 
 10. Cependant, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. Dans son mémoire en défense communiqué aux sociétés requérantes, la commune du Haillan fait valoir que le projet litigieux méconnaît les dispositions de l'article 2.2.2. du règlement de la zone UM13 du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole.  
 12. Aux termes de l'article 2.2. du règlement de la zone UM13 du plan local d'urbanisme de Bordeaux Métropole : " Les constructions sont soumises aux dispositions réglementaires applicables aux constructions neuves ou existantes avant l'approbation du PLU 3.1, suivant le "2.1. Définitions et principes" et les règles fixées ci-après. () / Pour les travaux concernant les constructions existantes, il faut se référer au "2.2.2. Constructions, installations et aménagements existants avant l'approbation du PLU 3.1" du présent règlement. () / Toutefois, certains cas peuvent relever de dispositions réglementaires particulières indiquées au "2.3. Cas particuliers". ". Selon l'article 2.2.2 dudit règlement, la hauteur de façade, telle que fixée au plan de zonage, ne peut excéder 10 mètres. Ce même article prévoit que : " Lorsque la construction existante avant travaux n'est pas érigée suivant les présentes règles, un agrandissement sous forme d'extension ou de surélévation peut être autorisé dans le respect des autres dispositions du présent règlement. En cas de non-respect des L1 et L2, il sera tenu compte des constructions sur les terrains contigus. ". Selon le glossaire du plan local d'urbanisme, la surélévation correspond aux " " travaux réalisés sur une construction existante augmentant la hauteur sans modifier l'emprise au sol. ". Et aux termes de l'article 2.3.2. du même règlement : "  Les règles édictées le cas échéant au "2.2. Dispositions réglementaires - cas général" ne s'appliquent pas aux constructions et installations techniques nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif telles que châteaux d'eau, équipements ferroviaires ou portuaires, antennes de téléphonie mobile, éoliennes, panneaux solaires, poteaux, pylônes, transformateurs, mobiliers enterrés et semi-enterrés de collecte des déchets ménagers, installations techniques nécessaires aux réseaux de distribution d'énergie et de télécommunications () ". 
 13. Il résulte des dispositions précitées que l'article 2.3.2. du règlement de la zone UM13 prévoit des règles spécifiques s'agissant des installations techniques nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif, et notamment les antennes, de sorte que les dispositions de l'article 2.2.2. invoquées par la commune ne sont pas applicables au projet. En tout état de cause, la construction existante, qui est de 13 mètres de hauteur, n'est pas érigée conformément aux règles de hauteur fixées par les dispositions précitées. Or, les travaux, qui consistent en la création de six antennes de type panneau sur la toiture terrasse, vont augmenter la hauteur de la construction sans en modifier l'emprise au sol. Ils doivent dès lors s'analyser comme une surélévation. Ainsi, conformément aux dispositions précitées du 2.2.2, la surélévation de la construction existante peut être autorisée, dans le respect des autres dispositions du règlement. Or, leur méconnaissance n'est ni établie, ni même soutenue. Par suite, nonobstant la circonstance que le projet augmente la hauteur du bâti, la demande de substitution de motif doit être écartée. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés requérantes sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 10 octobre 2022. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des sociétés requérantes, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme que la commune du Haillan demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune du Haillan une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par les sociétés requérantes et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 10 octobre 2022 de la maire de la commune du Haillan est annulé. 
 Article 2 : La commune du Haillan versera aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France, ensembles, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune du Haillan sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Bouygues Télécom, à la société Cellnex France et à la commune du Haillan. 
 Délibéré après l'audience du 3 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Cabanne, présidente, 
 M. Pinturault, premier conseiller, 
 M. Frézet, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2024. 
 Le rapporteur, 
 C. FREZET 
 La présidente, 
 C. CABANNE       La greffière, 
 S. FERMIN 
 La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,