TA31 · 4ème Chambre — 16 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 10 novembre 2022, et un mémoire, enregistré le 20 février 2024, la société anonyme Allianz Iard et la société par actions simplifiée Gaillac Distribution, représentées par Me Esquelisse, demandent au tribunal : 
 1°) de condamner l'État, sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, à verser à la société Allianz Iard, subrogée dans les droits de son assuré, la somme totale de 60 324 euros, incluant les frais d'expertise, et, à verser à la société Gaillac Distribution la somme de 11 765 euros au titre de la franchise restée à sa charge, en réparation de préjudices du fait des actions des " gilets jaunes " entre le 17 novembre 2018 et le 22 décembre 2018 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'État le versement à la société Allianz Iard de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles soutiennent que :  
 - la responsabilité sans faute de l'État prévue par l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure est engagée, dès lors que l'occupation permanente par les " gilets jaunes " du rond-point situé devant le centre commercial Leclerc à Gaillac, avec l'organisation de barrages filtrants, a entraîné des difficultés d'accès, générant des pertes d'exploitation pour les périodes du 17 novembre 2018 au 15 décembre 2018 et du 17 au 22 décembre 2018 ;  
 - les conditions posées par l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure sont réunies, en ce que ces évènements sont constitutifs des délits d'entrave à la circulation et à la liberté du travail, qu'ils ont été commis à force ouverte ou par violence par un regroupement spontané et non structuré, et non dans le seul but de commettre des agissements délictueux, et que le lien de causalité entre ces évènements et les préjudices commerciaux est établi ; 
 - à titre subsidiaire, en choisissant de ne pas recourir à la force publique pour empêcher les blocages, l'État a transféré les risques liés aux manifestations sur la société Gaillac Distribution la responsabilité sans faute de l'État pour rupture d'égalité devant les charges publiques est engagée et le préjudice subi par la société exploitante du centre commercial présente un caractère grave et spécial ; 
 - la société Allianz Iard est subrogée dans les droits de son assuré à concurrence de la somme de 58 824 euros versée à la société Gaillac Distribution ; 
 - elle sollicite également l'indemnisation des frais d'expertise exposés à hauteur de 1 500 euros ; 
 - la société Gaillac Distribution demande le règlement de la franchise restée à sa charge d'un montant de 11 765 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 janvier 2023, le préfet du Tarn conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - les conditions permettant l'engagement de la responsabilité sans faute de l'État sur le fondement des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ne sont pas remplies, dès lors que les actions en cause ne sont pas constitutives d'un délit, ni rattachables à un attroupement ; 
 - la responsabilité sans faute de l'État pour rupture d'égalité devant les charges publiques ne peut être engagée, en l'absence d'une abstention volontaire de l'administration dans sa mission de maintien de l'ordre public, et en l'absence de lien direct avec les préjudices allégués ; 
 - les requérantes ne démontrent pas que les clients ont été empêchés de se rendre au centre commercial, alors qu'aucun délit d'entrave à la circulation routière n'a été constaté pour la période du 17 au 22 décembre 2018 ;  
 - le préjudice invoqué ne revêt pas un caractère spécial ; 
 - les montants indemnitaires sollicités diffèrent de ceux figurant dans la demande indemnitaire préalable ; 
 - la réalité du préjudice n'est pas démontrée par des extraits de comptabilité de la société Gaillac Distribution ; 
 - le remboursement de la facture d'expertise n'est pas justifié en l'absence de preuve de lien de causalité. 
 Par une ordonnance du 12 janvier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 février 2024.  
 Vu : 
 - la décision n° 473904 du Conseil d'État du 28 février 2025 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la sécurité intérieure ;  
 - le code des assurances ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Quessette, rapporteur,  
 - les conclusions de M. Déderen, rapporteur public.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Gaillac Distribution exploite un hypermarché sous l'enseigne " Leclerc " dans la zone commerciale de Piquerouge à Gaillac, dans le département du Tarn. Dans le cadre du mouvement national dit des " gilets jaunes ", des groupes de manifestants se sont installés sur un rond-point d'accès à ce centre commercial. Par courrier du 29 décembre 2022, la société Allianz Iard, assureur de la société Gaillac Distribution, a adressé au préfet du Tarn une demande indemnitaire préalable en vue d'obtenir réparation des pertes d'exploitation résultant des difficultés d'accès au centre commercial en raison de barrages filtrants, sur les périodes du 17 novembre 2018 au 15 décembre 2018, et du 17 décembre 2018 au 22 décembre 2018. Par la présente requête, la société Allianz Iard, agissant en sa qualité de subrogée dans les droits de son assurée, demande au tribunal de condamner l'État à lui verser la somme de 60 324 euros, correspondant à l'indemnité versée sur le fondement du contrat d'assurance, et la société Gaillac Distribution demande la condamnation de l'État au versement de la somme de 11 765 euros correspondant à la franchise restée à sa charge après paiement de cette indemnité. Les sociétés requérantes demandent la condamnation de l'État à les indemniser de leurs préjudices sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure concernant la responsabilité civile de l'État du fait des attroupements, et, à titre subsidiaire, sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l'État sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : " L'Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. () ".  
 3. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 412-1 du code de la route : " Le fait, en vue d'entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d'employer, ou de tenter d'employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 euros d'amende. () ". 
 4. L'application de ces dispositions est subordonnée à la condition que les dommages dont l'indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis à force ouverte ou par violence par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. En outre, ne peuvent être regardés comme étant le fait d'un attroupement ou rassemblement au sens de ces dispositions les actes délictuels ne procédant pas d'une action spontanée dans le cadre ou le prolongement d'un attroupement ou rassemblement mais d'une action préméditée et organisée par un groupe structuré à seule fin de les commettre. Toutefois, lorsque des manifestants, dans le cadre du mouvement national dit des " gilets jaunes " et des nombreux barrages routiers organisés sur l'ensemble du territoire, installent à plusieurs reprises des barrages au niveau de ronds-points afin de bloquer l'accès à des zones industrielles ou commerciales, ces actions, qui ont pour motif l'expression d'un mécontentement et n'ont pas pour principal objet la réalisation des dommages causés aux sociétés et aux autres personnes affectées par ces blocages, peuvent être regardés comme imputables à un attroupement ou à un rassemblement au sens des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. 
 5. En l'espèce, il résulte de l'instruction que, dans le cadre du mouvement national dit des " gilets jaunes " et des nombreux barrages routiers organisés sur l'ensemble du territoire, des manifestants ont occupé un rond-point situé devant l'entrée de l'hypermarché Leclerc de Gaillac, ainsi que le mentionne le rapport de l'expert missionné par la société Allianz Iard, établi le 10 juillet 2019. Cette action, qui a pour motif l'expression d'un mécontentement et n'a pas pour principal objet la réalisation de dommages causés aux sociétés requérantes, peut être regardée comme imputable à un attroupement ou à un rassemblement au sens des dispositions précitées de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. 
 6. Les sociétés requérantes allèguent de difficultés d'accès au centre commercial, occasionnées par cette occupation, pour les périodes du 17 novembre 2018 au 15 décembre 2018, et du 17 décembre 2018 au 22 décembre 2018. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction et des pièces versées au dossier que l'accès à l'hypermarché Leclerc ait été perturbé par cette occupation. Le préfet du Tarn produit des rapports de gendarmerie, accompagnés de photographies des 17 décembre 2018, 18 décembre 2018, 19 décembre 2018, 21 décembre 2018, 22 décembre 2018 et du 22 juin 2019 indiquant un accès possible au centre commercial et l'absence d'entrave ou de gêne pour accéder à celui-ci  pour la période du 26 novembre 2018 au 5 janvier 2019 . Le rapport établi le 22 décembre 2018 mentionne d'ailleurs que le directeur du centre commercial n'a alors formulé aucune doléance ce même jour. Au demeurant, ce centre commercial présente deux accès principaux, par la route de Toulouse, au rond-point marquant l'intersection entre l'avenue Saint-Exupéry, la route de Saurs et la rue de la Croix du Sud, et par l'avenue Guynemer, à l'intersection avec la rue Didier Daurat. Par ailleurs, si les sociétés requérantes produisent un tableau annuel comparatif des ventes entre l'année N, année des actions litigieuses, et l'année N - 1 et indiquent que des baisses des ventes directes ont été constatées au cours de l'année N, ces diminutions d'activité ne sont toutefois pas directement rattachables aux actions de blocage alléguées. Il résulte également de ces données que la fréquentation du système dit " drive " a augmenté par rapport à l'année N - 1. Dans ces conditions, les sociétés requérantes ne justifient pas d'un lien de causalité, ce dernier n'étant pas présumé pour l'engagement de la responsabilité sans faute de l'État sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, entre l'occupation du rond-point d'accès au centre commercial et les préjudices commerciaux résultant de difficultés d'accès.  
 7. Il résulte de ce qui précède que les sociétés Allianz Iard et Gaillac Distribution ne sont pas fondées à rechercher la responsabilité sans faute de l'État sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l'État pour rupture d'égalité devant les charges publiques : 
 8. Lorsque le dommage invoqué a été causé à l'occasion d'une série d'actions concertées ayant donné lieu sur l'ensemble du territoire ou une partie substantielle de celui-ci à des crimes ou délits commis par plusieurs attroupements ou rassemblements et que les conditions d'application de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ne sont pas réunies, la responsabilité de l'État peut être engagée sur le fondement des principes généraux du droit de la responsabilité sans faute si le dommage indemnisable présente le caractère d'un préjudice grave et spécial.  
 9. En l'espèce, d'une part, il résulte de l'instruction, que l'occupation du rond-point desservant le centre commercial Leclerc de Gaillac exploité par la société Gaillac Distribution s'inscrit dans un ensemble de manifestations et d'actions de même nature menées sur l'ensemble du territoire national à cette période, qui ont notamment produit un impact négatif sur de nombreux commerces dans des zones commerciales ou des centres-villes. En l'espèce, et à supposer même que les forces de l'ordre ne soient pas intervenues au cours des journées de mobilisations des manifestants, ce qui n'est pas établi, les sociétés requérantes n'apportent aucun élément de nature à démontrer que la société Gaillac Distribution aurait subi un préjudice différent de celui qu'ont subi d'autres entreprises similaires, notamment de la grande distribution, du fait des actions menées dans le cadre de ce mouvement. Elles n'établissent ainsi pas le caractère spécial du dommage allégué. 
 10. D'autre part, en se bornant à produire un rapport d'expertise et non des extraits de comptabilité, les sociétés Allianz Iard et Gaillac Distribution n'établissent pas la gravité du dommage allégué.  
 11. Dans ces conditions, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la responsabilité sans faute de l'État pour rupture d'égalité devant les charges publiques doit être engagée et devrait leur ouvrir un droit à indemnisation sur le fondement des principes généraux du droit de la responsabilité administrative. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la société Gaillac Distribution et de son assureur Allianz IARD doivent être rejetées 
 Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 
 13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les sociétés requérantes au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Allianz Iard et de la société Gaillac Distribution est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Allianz Iard, à la société Gaillac Distribution et au ministre de l'intérieur.   
 Copie en sera adressée au préfet du Tarn.  
 Délibéré après l'audience du 15 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Clen, président, 
 M. Quessette, premier conseiller, 
 Mme Lejeune, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin  2025. 
 Le rapporteur, 
 L. QUESSETTE 
    
    
 Le président, 
 H. CLEN      La greffière, 
 S. SORABELLA 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,  
 No 220653