TA13 · 5ème Chambre — 28 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 1er août 2022, Mme A C, représentée par Me Martinez, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 23 mai 2022 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation (PPRI) sur la commune de Berre l'Étang (13130), en tant qu'il classe pour partie sa parcelle, cadastrée section CH n° 179, en zones violette et bleu clair ; 
 2°) à titre subsidiaire, de désigner un expert ayant pour mission d'une part de déterminer l'importance du risque d'inondation auquel est exposée la parcelle cadastrée section CH n° 179, d'autre part de donner son avis sur le classement de cette dernière en zone violette et bleu clair, et enfin de déterminer le zonage adéquat susceptible d'être appliqué sur cette même parcelle ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - il n'est pas établi que le commissaire-enquêteur a pris en compte et répondu, dans son rapport, au courrier qu'elle lui a adressé le 9 février 2022 ; 
 - le classement partiel en zone violette est entaché d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste d'appréciation et d'inexactitude matérielle des faits ; 
 - l'article 1er du titre 5 du règlement de la zone violette du plan de prévention est illégal, en ce qu'il limite la création de constructions à 20% d'emprise au sol ; 
 - l'article 2 du titre 2 du règlement de la zone bleu clair est illégal, en ce qu'il interdit toute construction à usage d'habitation, hors hébergement stricto sensu ; 
 - ce classement crée une rupture d'égalité devant les charges publiques. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 26 juillet 2023, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés. 
 La procédure a été régulièrement communiquée le 11 août 2022 à la commune de Berre-l'Étang, qui n'a pas produit d'observations. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 26 février 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Ollivaux,  
 - les conclusions de M. Boidé, rapporteur public, 
 - et les observations de M. B pour le préfet des Bouches-du-Rhône. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 13 décembre 2021, le préfet des Bouches-du-Rhône a décidé de l'ouverture et de l'organisation d'une enquête publique sur le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles " inondation " (PPRI) par débordement de l'Arc sur le territoire de la commune de Berre-l'Étang. L'enquête publique s'est déroulée du 12 janvier au 11 février 2022. Par arrêté du 23 mai 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône a approuvé ce plan. Mme A C, propriétaire d'une parcelle cadastrée section CH n° 179 sur le territoire de cette commune, demande l'annulation de cet arrêté, en tant qu'il classe pour partie sa parcelle en zones violette et bleu clair, sur des portions dépourvues de constructions, correspondant respectivement à un aléa résiduel et à un aléa modéré, pour lesquels s'appliquent un principe général de constructibilité, sous condition. 
 Sur les conclusions principales à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier des conclusions de l'enquête publique, que le commissaire-enquêteur a pris en compte et répondu aux observations de la requérante, formulées par courrier du 9 février 2022, en indiquant que " la parcelle n'est actuellement que très faiblement urbanisée mais située dans un environnement immédiat qui l'est majoritairement. Le croisement de l'aléa et des enjeux qui est la méthodologie applicable peut conduire au classement de cette parcelle tel qu'il est présenté actuellement, toutefois dans le cadre d'une appréciation plus large, cette parcelle peut être appréhendée comme une parcelle apparaissant comme intégrée à un tapis urbanisé dont elle constituerait l'extrémité ". Par suite, le moyen tiré de l'absence de prise en compte de ses observations doit être écarté comme manquant en fait. 
 4. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I. L'État élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs () ". 
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 562-4 du code de l'environnement : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan local d'urbanisme, conformément à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme () ". 
 6. Il résulte de ces dispositions que les plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent les interdictions, prescriptions et mesures de prévention, protection et sauvegarde qu'ils définissent. Il appartient aux autorités compétentes, lorsqu'elles élaborent un plan de prévention des risques naturels d'inondation d'apprécier les aléas et dangers d'inondation auxquels sont exposées les zones qu'elles délimitent, en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques pour les personnes et les biens. 
 En ce qui concerne la zone violette : 
 S'agissant du classement en zone violette : 
 7. Aux termes du règlement du PPRI versé au dossier, la zone violette correspond à une zone d'aléa résiduel, soit une zone comprise entre l'enveloppe de la crue exceptionnelle, qui est définie comme la crue modélisée, d'occurrence très supérieure à la crue centennale, déterminée dans le cas du bassin versant de l'Arc par doublement des apports hydrologiques de la crue centennale, et l'enveloppe de la crue de référence, aussi qualifiée d'aléa de référence, soit la crue centennale calculée ou bien la crue historique si son débit est supérieur au débit calculé de la crue centennale. En l'espèce, la crue de référence retenue par le PPRI s'agissant de l'Arc est la crue du Var survenue en 2010. Or à cet égard, le préfet fait valoir sans être contredit que les zones d'aléa résiduel, sans être comprises dans l'enveloppe de zone inondable définie pour l'aléa de référence, constituent néanmoins des zones de précaution, permettant ainsi d'identifier l'enveloppe de la zone inondable en cas de crue supérieure à la crue de référence, sans pour autant qu'il y ait lieu, compte tenu de leur caractère exceptionnel, de donner des indications sur les hauteurs d'eau atteintes pour une telle crue, la circonstance qu'aucune inondation ne se soit produite jusqu'alors sur la parcelle en cause étant dès lors sans incidence sur ce classement. D'autre part, il ressort de ce même règlement que la modélisation de la crue exceptionnelle a été réalisée dans le cadre d'une étude hydraulique Safege 2016, au sujet de laquelle le préfet fait également valoir sans être contredit qu'elle se fonde sur des données topographiques issues de la méthode Lidar, ainsi que sur les résultats de plusieurs études réalisées antérieurement sur le cours d'eau de l'Arc, contenant ainsi des données plus précises qu'une étude hydrogéomorphologique, qui se serait contentée de déterminer une emprise maximisant les zones inondables, sans quantifier les hauteurs d'eau et les vitesses d'écoulement. Dans ces conditions, la requérante n'est ni fondée à soutenir que l'aléa résiduel n'est ni modélisé ni établi dans le PPRI sur sa parcelle, ni que les auteurs du plan et le préfet n'ont pas procédé à une évaluation complète, exhaustive et sincère du risque d'inondation sur cette parcelle. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit, de l'erreur manifeste d'appréciation et de l'inexactitude matérielle des faits doivent être écartés. 
 8. Il est constant que la parcelle de la requérante est classée en zone UD du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, et plus spécifiquement en " autre zone urbanisée " (AZU), soit en zone urbanisée. Or la requérante ne peut utilement se prévaloir à l'encontre du plan de prévention des risques d'inondation d'une discordance entre les prescriptions attachées au zonage dudit plan et celles attachées au zonage du plan local d'urbanisme, dès lors qu'il ressort des dispositions précitées de l'article L. 562-4 du code de l'environnement que le plan de prévention vaut servitude d'utilité publique, laquelle doit être annexée au plan local d'urbanisme et est, de ce fait, opposable à toute demande relative à l'occupation ou l'utilisation du sol fondée sur le code de l'urbanisme. En outre, le préfet fait valoir, sans être contredit, que la cartographie des enjeux est sans incidence sur le classement en zone violette, l'aléa exceptionnel s'appliquant de manière indifférenciée aux centres urbains, aux autres zones urbanisées et aux zones peu ou pas urbanisées. Par ailleurs, la requérante ne démontre pas que les conséquences de ce classement seraient de nature à créer une atteinte excessive et injustifiée à son droit de propriété. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, de la disproportion du classement partiel de la parcelle en zone violette et de l'atteinte au droit de propriété de Mme C doit être écarté. 
 S'agissant du règlement du PPRI relatif à la zone violette :    
 9. Aux termes de l'article 1er du titre 5 du règlement du PPRI de Berre l'Étang relatif à la zone violette : " Sont interdits : a) La création ou l'extension de plus de 20% d'emprise au sol ou de plus de 20% de l'effectif des établissements stratégiques, sauf si l'impossibilité de toute implantation alternative en dehors de la zone inondable est démontrée () c) la création ou l'aménagement de sous-sols, à l'exception des cas particuliers mentionnés à l'article 2. ". 
 10. Les dispositions précitées de l'article 1er du titre 5 du règlement du PPRI ont vocation à limiter l'emprise au sol des seuls établissements stratégiques, définis comme des bâtiments publics nécessaires à la gestion de crise, et non des bâtiments à usage d'habitation, contrairement à ce qu'allègue la requérante. Si cette dernière soutient que de telles dispositions ne sont pas justifiées dans la zone violette, elle n'apporte aucun élément de nature à permettre d'apprécier le moyen invoqué. Dès lors, le moyen tiré de l'illégalité de cet article du règlement du PPRI doit être écarté. 
 En ce qui concerne la zone bleu clair : 
 S'agissant du classement en zone bleu clair :   
 11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la présentation des enjeux par le règlement du PPRI en cause, que les auteurs du plan ont entendu prendre en compte l'occupation du sol à la date de l'approbation du plan, retenant, d'une part en " espaces urbanisés " les espaces caractérisés par une importante occupation du sol, d'autre part en " autres zones urbanisées " les zones présentant des caractéristiques différentes des premiers en termes notamment de densité et de continuité du bâti, et enfin les " zones peu ou pas urbanisées ", telles que les zones naturelles, ou les terres agricoles. A partir de cette nomenclature, le PPRI, pour définir le risque inondation, croise les deux variables, constituées d'une part par les espaces urbanisés et les autres zones urbanisées, et d'autre part par les zones peu ou pas urbanisées, afin de déterminer le zonage réglementaire. Ainsi, le caractère urbanisé ou non d'un secteur pour l'élaboration d'un PPRI dépend de la réalité physique des lieux et non d'un parti d'urbanisation tel qu'exposé dans un plan local d'urbanisme, de sorte que la circonstance que la parcelle de la requérante s'insère dans un ensemble d'habitations urbanisées, qui sont quant à elles pour la plupart exclues du champ de ce plan, est sans influence sur la légalité du classement opéré. Dès lors, ainsi que le fait valoir le préfet sans être contredit, cette différenciation entre des parcelles voisines s'explique par le fait que la carte de zonage réglementaire arrêtée par le PPRI ne répond pas à des considérations urbanistiques mais résulte du croisement entre la carte d'enjeux et la carte d'aléa, selon la méthode de définition du risque explicitée ci-dessus.  Par suite, Mme C n'est pas fondée à soutenir que le classement de sa parcelle pour partie en zone bleu clair est entaché, d'une erreur manifeste d'appréciation, et ce moyen doit dès lors être écarté. 
 S'agissant du règlement du PPRI relatif à la zone bleu clair : 
 12. Aux termes de l'article 2 du titre 2 du règlement du PPRI de Berre l'Étang relatif à la zone bleu clair du PPRI de Berre l'Etang : " Sont admis () Concernant les créations de bâtiments neufs ex nihilo : (b) La création de locaux d'hébergement sous réserve que le 1er plancher aménagé soit calé au minimum à la cote PHE + 20 cm () ". Et le lexique annexé à ce plan énonce que : " L'hébergement désigne la fonction de tous les locaux " à sommeil " que sont l'habitation et l'hébergement hôtelier (sauf hôpitaux, maisons de retraite () qui dans le cadre du présent règlement relèvent des établissements sensibles) () ". 
 13. Si la requérante soutient que le classement partiel de sa parcelle en zone bleu clair obère toute perspective de construction sur sa parcelle, il résulte des dispositions combinées du règlement du PPRI précitées, portant sur la zone bleu clair en cause et du lexique qu'y sont autorisées les nouvelles constructions comportant des locaux d'hébergement, notamment les bâtiments à usage d'habitation ou d'hôtellerie dont le premier plancher aménagé doit être situé à une hauteur atteignant au minimum la " cote PHE + 20 cm ". A cet égard, les allégations de la requérante tirées de ce que les " locaux d'hébergement " ne couvriraient pas les locaux d'habitation sont dépourvues de sérieux, dès lors qu'elles sont contredites par la définition de cette notion figurant dans le lexique du PPRI, citée ci-dessus. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité des dispositions en cause doit être écarté. 
 14. En dernier lieu, il est de la nature des plans de prévention des risques naturels de distinguer et de délimiter, en fonction des degrés d'exposition à ces risques, des zones à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et des zones ne nécessitant pas l'application de telles contraintes. Le classement partiel en zones violette et bleu ciel de la parcelle en litige ne reposant pas, ainsi qu'il a été dit, sur une appréciation manifestement erronée, la requérante ne peut utilement faire valoir que d'autres parcelles, dont il n'est au demeurant pas établi au dossier qu'elles seraient dans la même situation que celles de la requérante au regard du risque encouru, ont été exclues du champ d'application du plan. Par suite, le moyen tiré d'une rupture d'égalité devant les charges publiques doit être écarté.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête de Mme C doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions subsidiaires tendant à la désignation d'un expert : 
 16. Aux termes de l'article R. 621-1 du code de justice administrative : " La juridiction peut, soit d'office, soit sur la demande des parties ou de l'une d'elles, ordonner, avant dire droit, qu'il soit procédé à une expertise sur les points déterminés par sa décision. La mission confiée à l'expert peut viser à concilier les parties ". 
 17. L'expertise sollicitée étant dépourvue de tout caractère utile, il ne peut être fait droit aux conclusions présentées en ce sens. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requérante tendant à leur application et dirigées contre l'État, qui n'est pas partie perdante.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.  
 Article 2 :  Le présent jugement sera notifié à Mme A C, à la commune de Berre-l'Étang et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 Copie en sera, pour information, adressée au préfet des Bouches-du-Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 6 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lopa Dufrénot, présidente, 
 Mme Niquet, première conseillère, 
 Mme Ollivaux, première conseillère, 
 Assistées de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 février 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 J. Ollivaux 
 La présidente, 
 signé 
 M. Lopa Dufrénot 
 Le greffier, 
 signé 
 P. Giraud 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier.