TA67 · 1ère chambre — 31 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 octobre 2022, le 21 avril 2023, le 6 juillet 2023 et le 14 septembre 2023, Mme B A, représentée par Me Noacco, avocate, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'ordonner avant dire droit une mesure d'expertise médicale aux frais du ministre des armées et de désigner un expert en charge de se prononcer sur l'imputabilité au service de l'affection ayant nécessité son placement en congé de longue durée pour maladie ;  
 2°) d'annuler la décision du 22 novembre 2022 par laquelle le ministre des armées a explicitement rejeté son recours formé contre les décisions du 8 mars 2022 en tant que ces décisions considèrent que l'affection ouvrant droit au congé de longue durée pour maladie n'est pas survenue du fait ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ;  
 3°) d'annuler par voie de conséquence les décisions du 8 mars 2022 ;  
 4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.  
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée a été rendue à l'issue d'une procédure irrégulière en ce qui concerne la consultation de la commission d'étude complémentaire du lien au service ; d'une part, la présence, au cours de la séance de cette commission, de son ancien médecin chef avec lequel les relations étaient conflictuelles, a porté atteinte à l'impartialité de cette commission ; d'autre part, la commission a rendu son avis sans avoir au préalable entendu ses observations ou diligenté un nouvel examen médical ; enfin, la commission s'est prononcée sur la base d'un dossier incomplet et son avis n'est pas motivé ;  
 - la décision attaquée a été rendue à l'issue d'une procédure irrégulière concernant les avis techniques rendus par l'inspectrice de santé des armées en mai 2020 et décembre 2021 ;  
 - la décision attaquée a été rendue à l'issue d'une procédure irrégulière devant la commission des recours des militaires ; elle n'a pas été mise en mesure de présenter utilement ses observations devant cette commission ;   
 - en retirant, par des décisions du 8 mars 2022, des décisions créatrices de droit prises les 27 mai 2020, 9 novembre 2020, 3 juin 2021 et 9 septembre 2021, l'administration a méconnu le principe de non-rétroactivité des actes administratifs et les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors qu'il est médicalement établi que les affections dont elle est atteinte sont imputables aux accidents de trajet survenus le 28 octobre 2015 et le 22 septembre 2016 ; 
 - la décision attaquée emporte de graves conséquences sur sa situation financière et économique ; 
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit ; alors que l'imputabilité est présumée en application de l'article L. 121-2-2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, le ministre inverse la charge de la preuve. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2023, le ministre des armées conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 27 juillet 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 25 septembre 2023 à 12 heures.  
 Un mémoire présenté par le ministre des armées a été enregistré le 25 septembre 2023 et n'a pas été communiqué.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de la défense,  
 - le code des pensions militaires et d'invalidité et des victimes de guerre,   
 - le code des relations entre le public et l'administration,  
 - le code de la sécurité sociale,  
 - l'arrêté du 14 février 2020 de la ministre des armées relatif à la commission d'étude complémentaire du lien au service,   
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Jordan-Selva, 
 - les conclusions de Mme Lecard, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Noacco, avocate, représentant Mme A.  
 Le ministre des armées, régulièrement convoqué, n'étaient ni présent ni représenté.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme B A, née en 1980, est militaire de carrière depuis 1999. Elle exerce les fonctions d'infirmière en hôpital militaire. Elle a été victime de deux accidents de trajet, l'un survenu le 28 octobre 2015 et l'autre le 22 septembre 2016 alors qu'elle se déplaçait à vélo de son domicile à son travail. Elle a souffert de traumatismes crâniens lors de ces deux accidents. En raison de douleurs cervicales persistantes, elle a été placée en congé de maladie ordinaire à compter du 21 décembre 2017 puis en congé de longue maladie à compter du 4 décembre 2018, pour plusieurs périodes successives de six mois jusqu'au 3 juin 2020. Le lien entre les cervicalgies ayant nécessité le placement en congé de longue maladie et le service a été reconnu par l'administration. Par une décision du 27 mai 2020, le ministre des armées a placé Mme A en congé de longue durée pour maladie pour une durée de six mois à compter du 4 juin 2020, congé régulièrement renouvelé pour des périodes successives de six mois par décisions du 9 novembre 2020, 3 juin 2021 et 25 novembre 2021. Par quatre décisions du 8 mars 2022, notifiées le 18 mars suivant, le ministre des armées a retiré et remplacé les précédentes décisions de placement en congé de longue durée pour maladie et renouvellement de ce congé et a précisé dans les nouvelles décisions qu'il n'existe pas de lien entre l'affection ouvrant droit au congé de longue durée pour maladie et le service. Par la présente requête, Mme A demande, dans le dernier état de ses écritures, l'annulation de la décision du 22 novembre 2022 par laquelle le ministre des armées a rejeté son recours administratif formé devant la commission des recours des militaires contre les décisions du 8 mars 2022 en tant qu'elle estime que l'affection ayant nécessité son placement en congé de longue durée pour maladie n'est pas survenue du fait ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :   
 En ce qui concerne les moyens de légalité externe :   
 2. Aux termes de l'article D. 713-5 du code de la sécurité sociale : " L'autorité militaire est seule habilitée à prendre toutes décisions pouvant entraîner des conséquences statutaires ou disciplinaires, spécialement en matière d'exécution du service, d'absences, de congés ou d'hospitalisation, même si le militaire a eu recours aux soins d'un praticien civil. / L'avis prévu à l'article L. 713-12 est émis par les médecins des armées dans l'exercice de leurs missions militaires. Il ne peut être émis par les médecins des armées remplissant d'autres missions, notamment celles prévues à l'article R. 713-12. / Une ou plusieurs commissions dont la composition, l'organisation et le fonctionnement sont fixés par arrêté du ministre de la défense peuvent émettre les avis dans les cas litigieux ou de diagnostic difficile ne relevant pas des attributions d'une autre structure. " Aux termes de l'arrêté du 14 février 2020 de la ministre des armées relatif à la commission d'étude complémentaire du lien au service : " I. - Les droits des militaires et des anciens militaires sont différents selon que l'affection qu'ils présentent est survenue ou non du fait ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. Pour l'application du présent arrêté, cette origine de l'affection est appelée " lien au service ". / Dans les cas litigieux ou particulièrement complexes, une commission, nommée " commission d'étude complémentaire du lien au service " (CECLAS), est chargée, dans les conditions fixées par le présent arrêté, de donner un avis sur l'existence d'un lien au service pour les affections considérées. () III. - La commission est composée de praticiens des armées relevant des dispositions de l'article L. 4138-2, de l'article L. 4141-1 ou de l'article L. 4211-1 du code de la défense, désignés par le directeur central du service de santé des armées au sein de la direction centrale du service de santé des armées, de l'inspection du service de santé des armées et des autres organismes du service de santé des armées. () La commission peut inviter des praticiens à siéger à la commission ou à y participer en audio ou en visioconférence. () IV. - La commission se prononce uniquement sur dossier. () V. () Les praticiens invités mentionnés au III peuvent s'exprimer mais ne peuvent prendre part au vote. / VI. - La commission peut prononcer un avis de présomption de lien au service, un avis d'absence de présomption de lien au service ou demander des éléments complémentaires avant de se prononcer. " 
 3. Il ressort des pièces du dossier qu'alors que Mme A était atteinte de cervicalgies chroniques ayant nécessité un placement en congé de longue maladie et dont l'imputabilité au service a été reconnue par l'administration, la requérante a été soumise en décembre 2019 à une évaluation orthophonique des troubles d'origine neurologique afin de " faire le point sur l'évolution de son profil cognitif à trois ans de son dernier traumatisme crânien ". Cette évaluation a révélé des " troubles de l'humeur " et des " signes anxio-dépressifs ". Avant de se prononcer sur le lien entre le service et ces troubles mentaux, au sens et pour l'application du 3° de l'article R. 4138-47 précité du code de la défense, l'inspectrice des services de santé des armées a saisi pour avis la commission d'étude complémentaire du lien au service. Après examen du dossier de Mme A lors de sa séance du 23 novembre 2021, la commission a estimé que les troubles de l'humeur présentés par l'intéressée devaient être présumés sans lien avec le service.  
 4. En ce qui concerne la légalité de la procédure suivie devant la commission d'étude complémentaire du lien au service, si Mme A se prévaut de la présence, parmi les membres invités lors de la séance de cette commission, de son ancien médecin chef qui aurait joué un rôle déterminant dans son éviction de ses précédentes fonctions, elle n'apporte aucun élément circonstancié de nature à établir que les membres de la commission bénéficiant d'une voix délibérative auraient manqué à leur devoir d'impartialité et de probité. Par ailleurs, ainsi que le prévoient les dispositions du point IV de l'arrêté précité, la commission se prononce uniquement sur dossier. Mme A ne peut dès lors pas utilement invoquer l'absence de nouvel examen médical préalable ou l'absence de convocation à un entretien devant la commission pour soutenir que la procédure aurait été viciée. De même, aucune obligation de motivation ne ressort des textes applicables concernant l'avis rendu par cette commission et Mme A ne peut ainsi pas utilement soutenir que l'avis de la commission est entachée d'un défaut de motivation. Enfin il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission d'étude complémentaire du lien au service se serait prononcée sur la base d'un dossier incomplet ou n'aurait pas tenu compte de l'ensemble des éléments soumis à son appréciation.  
 5. En ce qui concerne l'avis technique rendu le 7 décembre 2021, si la requérante se prévaut du fait qu'il aurait été irrégulièrement prononcé en l'absence d'examen médical, elle ne démontre pas qu'un tel examen était obligatoire en application des dispositions législatives ou réglementaire applicables, ni même qu'il aurait été nécessaire alors qu'il est intervenu à la suite de l'avis de la commission d'examen complémentaire. 
 6. En ce qui concerne la régularité de la procédure suivie devant la commission des recours des militaires, il ressort des pièces du dossier et notamment du courriel adressé le 18 août 2022 par la requérante à la commission des recours des militaires qu'elle avait connaissance dès cette date, de la teneur de l'avis technique rendu le 7 décembre 2021 par l'inspectrice des services de santé des armées et qu'elle a été mise en mesure de présenter ses observations devant la commission des recours des militaires. Mme A n'établit pas, par les pièces qu'elle produit, que les droits de la défense auraient été méconnus. Le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté en toutes ses branches. 
 En ce qui concerne les moyens de légalité interne :  
 7. Aux termes de l'article L. 4138-12 du code de la défense : " Le congé de longue durée pour maladie est attribué, après épuisement des droits de congé de maladie () pour les affections dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État. / Lorsque l'affection survient du fait ou à l'occasion de l'exercice des fonctions ou à la suite de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, ce congé est d'une durée maximale de huit ans. Le militaire perçoit, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, sa rémunération pendant cinq ans, puis une rémunération réduite de moitié les trois années qui suivent. / Dans les autres cas, ce congé est d'une durée maximale de cinq ans et le militaire de carrière perçoit, dans les conditions définies par décret en Conseil d'État, sa rémunération pendant trois ans, puis une rémunération réduite de moitié les deux années qui suivent. () ". Aux termes de l'article R. 4138-47 du même code : " Le congé de longue durée pour maladie est la situation du militaire, qui est placé, au terme de ses droits à congé de maladie ou de ses droits à congé du blessé, dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions pour l'une des affections suivantes : / 1° Affections cancéreuses ; / 2° Déficit immunitaire grave et acquis ; / 3° Troubles mentaux et du comportement présentant une évolution prolongée et dont le retentissement professionnel ou le traitement sont incompatibles avec le service. ". Aux termes de l'article R. 4138-48 du même code : " Le congé de longue durée pour maladie est attribué, sur demande ou d'office, dans les conditions fixées à l'article L. 4138-12, par décision du ministre de la défense, ou du ministre de l'intérieur pour les militaires de la gendarmerie nationale, sur le fondement d'un certificat médical établi par un médecin des armées, par périodes de six mois renouvelables. " 
 8. Une maladie contractée par un militaire, ou son aggravation, doit être regardée comme imputable au service si elle présente un lien direct avec l'exercice des fonctions ou avec des conditions de travail de nature à susciter le développement de la maladie en cause, sauf à ce qu'un fait personnel du militaire ou toute autre circonstance particulière conduisent à détacher la survenance ou l'aggravation de la maladie du service. 
 9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". Aux termes de l'article R. 4138-49 du code de la défense : " La décision mentionnée à l'article R. 4138-48 précise si l'affection ouvrant droit à congé de longue durée pour maladie est survenue ou non du fait ou à l'occasion de l'exercice des fonctions ou à la suite de l'une des causes exceptionnelles prévues par les dispositions de l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite. / Lorsqu'il est établi que l'origine de l'affection du militaire placé en congé de longue durée pour maladie diffère de celle initialement retenue, la décision mentionnée au premier alinéa est modifiée. " 
 10. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 27 mai 2020 portant attribution à Mme A d'un congé de longue durée pour maladie pour une durée de six mois avec solde à compter du 4 juin 2020 précisait qu'il n'était pas possible, en l'état actuel du dossier, de se prononcer sur l'existence d'un lien entre l'affection nécessitant le congé de non-activité et l'exercice des fonctions. Cette précision était réitérée dans les mêmes termes dans les décisions des 3 juin 2021 et 25 novembre 2021. Aucune des décisions du 27 mai 2020, 9 novembre 2020, 3 juin 2021 et 25 novembre 2021 ne reconnaissant l'imputabilité au service des troubles de l'humeur, affection ayant justifié le placement de la requérante en congé de longue durée pour maladie, la décision attaquée du 8 mars 2022 qui refuse de reconnaître cette imputabilité doit être regardée comme se prononçant, pour la première fois, sur cette question. Mme A n'est dès lors pas fondée à soutenir que la décision attaquée retire des décisions créatrices de droit, en méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes administratifs et des dispositions précitées de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration. Ce moyen doit être écarté. 
 11. En troisième lieu, pour refuser de reconnaître que les troubles de l'humeur affectant Mme A et ouvrant droit à congé de longue durée pour maladie sont survenus du fait ou à l'occasion de l'exercice des fonctions de l'intéressée, le ministre des armées s'est fondé sur l'avis technique de l'inspecteur du service de santé des armées du 7 décembre 2021 qui, après avoir saisi pour avis la commission d'étude complémentaire du lien au service, a estimé qu'il n'existe pas de lien potentiel entre l'affection nécessitant ce congé de longue durée pour maladie et l'exercice des fonctions ou l'une des causes exceptionnelles prévues par les dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite. Si Mme A verse à l'instance plusieurs certificats médicaux confirmant le lien entre ses accidents de service et les douleurs cervicales dont elle souffre, cette imputabilité au service de la pathologie ayant justifié le placement en congé de longue maladie n'est pas contestée par l'administration. La requérante se prévaut de ces mêmes éléments médicaux pour soutenir que le syndrome anxio-dépressif et les troubles de l'humeur dont elle est atteinte sont également imputables au service. Toutefois, si ces documents confirment l'existence de troubles psychiques avérés, les médecins consultés se bornent à retranscrire les propos et ressentis de Mme A et aucun d'eux n'affirme que ces troubles seraient en lien direct avec les accidents de service. Par suite, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que le ministre a estimé, dans la décision attaquée du 22 novembre 2022, que l'affection ayant justifié le placement de Mme A en congé de longue durée pour maladie pour des périodes successives de six mois n'est pas survenue du fait ou à l'occasion de l'exercice des fonctions de Mme A.   
 12. En quatrième lieu, Mme A se prévaut d'une inversion de la charge de la preuve et estime que le lien entre les troubles de l'humeur dont elle souffre et les accidents de service doit être présumé. Toutefois, si le régime de présomption d'imputabilité a permis de reconnaître l'imputabilité au service des cervicalgies chroniques dont elle est atteinte, qui sont en lien direct avec les accidents subis, il ne ressort pas des pièces du dossier que les troubles de l'humeur et les signes anxio-dépressifs développés ultérieurement constituent les conséquences directes des accidents. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.   
 13. En cinquième et dernier lieu, Mme A ne peut utilement invoquer les conséquences de la décision attaquée sur sa situation financière et ses perspectives d'emploi pour contester la légalité de la décision refusant de reconnaître le lien entre les troubles psychiques dont elle souffre et le service.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise médicale avant dire droit, que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 22 novembre 2022 par laquelle le ministre des armées a rejeté son recours administratif formé contre les décisions du 8 mars 2022 estimant que l'affection ouvrant droit à congé de longue durée pour maladie n'est pas survenue du fait ou à l'occasion de l'exercice des fonctions.  
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'État, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme A une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au ministre des armées. 
 Délibéré après l'audience du 10 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Dulmet, présidente, 
 Mme Jordan-Selva, première conseillère,  
 Mme Vicard, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2024. 
 La rapporteure, 
 S. JORDAN-SELVA 
 La présidente, 
 A. DULMET 
 Le greffier,  
 P. SOUHAIT  
 La République mande et ordonne au ministre des armées, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier,