TA69 · 2ème chambre — 16 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoire enregistrés les 11 et 29 octobre 2022, 8 novembre 2022, 6, 13 et 31 janvier 2023, 24 février 2023, 8 mai 2023, 23 septembre 2023 et 10 août 2024, Mme B A doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 4 août 2022 par lequel le maire de Lyon s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux de modification de façade sur un bâtiment situé cours Albert Thomas, dans le 8ème arrondissement ;  
 2°) d'enjoindre au maire de Lyon de lui délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'un défaut d'examen particulier de sa demande ;  
 - elle est illégale dès lors que l'avis de l'architecte des Bâtiments de France est irrégulier, ayant été rendu par un architecte différent de celui qui était destinataire de ses observations écrites durant l'instruction de sa demande ; 
 - la décision attaquée est entachée d'erreur d'appréciation dès lors que la façade objet des travaux n'est pas en co-visibilité avec l'Atelier du Premier Film et la Maison des Frères Lumière, protégés au titre des monuments historiques ; son immeuble ne se situe pas dans l'espace " cranté " identifié par le plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon ; son projet n'était dès lors pas soumis à un avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France ; 
 - la décision attaquée est entachée d'erreur de droit, le maire n'étant pas lié par l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France et la décision du préfet rendus sur le recours contre cet avis, qui sont illégaux ; 
 - elle est illégale dès lors que l'avis de l'architecte des Bâtiments de France et la décision de rejet de son recours administratif préalable obligatoire sont entachés d'erreur d'appréciation dès lors que les ouvertures concernées par les travaux, qui donnent sur une cour privée, ne sont pas visibles depuis l'espace public, que toutes les fenêtres de l'immeuble concerné par les travaux ne sont pas équipées de persiennes, certaines étant surmontées de volets roulants, que plusieurs des fenêtres et des volets de l'immeuble sont de couleur blanche et que, en tout état de cause, les caissons des volets roulants projetés seront occultés par un lambrequin bleu similaire à ceux déjà en place sur la façade ; la façade de son immeuble ne présente aucune homogénéité et plusieurs des façades des immeubles voisins, au droit de la place Ambroise Courtois, au nombre desquels en particulier le hangar du premier film et la Maison des Frères Lumière, qui sont protégés, ont vu leurs persiennes remplacées par des volets roulants ; 
 - cet avis est entaché d'erreur de fait dès lors que les volets projetés ne sont pas saillants ;  
 - l'acte attaqué méconnaît l'article R. 152-6 du code de l'urbanisme ;  
 - il est illégal dès lors que son projet est conforme aux articles R. 111-2 et R. 111-4 du code de l'urbanisme ;  
 - ce refus présente un caractère discriminatoire et méconnaît le principe d'égalité garanti par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 dès lors que plusieurs voisins ont obtenu une autorisation pour apposer des volets roulants ;  
 - ce refus méconnaît le décret n° 2016-802 autorisant l'installation de protections thermiques et contre le rayonnement solaire ; les volets envisagés sont conformes aux exigences de la règlementation environnementale ; 
 - ce refus méconnaît le principe de précaution et le droit à la vie en raison de son impact sur la lutte contre le réchauffement climatique et la prolifération des moustiques tigres ; les persiennes contribuent à une perte énergétique et empêchent de lutter contre les fortes chaleurs, ne permettant aucune isolation thermique ; elles ne constituent pas une barrière aux moustiques ; 
 - étant dans l'impossibilité technique, en raison de la configuration de ses fenêtres, de mettre en place des volets intérieurs, le refus attaqué constitue une mise en danger d'autrui au sens des articles 223-1 et 223-21 du code pénal dès lors qu'elle ne peut protéger les occupants de son appartement des fortes chaleurs, alors notamment que son petit-fils, qu'elle héberge régulièrement, est atteint d'une malformation cardiaque ;  
 - le refus attaqué est constitutif d'une faute, le maire n'ayant pas formé un recours contre l'avis de l'architecte des Bâtiments de France ;  
 - le refus attaqué lui créer un préjudice financier en raison de la perte énergétique favorisée par les persiennes ;  
 - ce refus est illégal dès lors que les persiennes ne permettent aucune isolation sonore ; elles ne permettent aucune isolation lumineuse et contribuent à lui causer des migraines ; il lui crée ainsi un préjudice physique. 
 Par des mémoires, enregistrés les 21 novembre 2022 et 8 novembre 2024, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors qu'elle est dirigée contre le refus d'autorisation d'urbanisme du maire alors que la décision du préfet rendue sur recours administratif préalable obligatoire s'est substituée à ce refus ;  
 - les moyens soulevés contre l'avis initial de l'architecte des Bâtiments de France, auquel s'est substituée la décision prise par le préfet sur le recours administratif obligatoire, sont inopérants ;  
 - les moyens en lien avec les règles d'isolation et la mise en danger d'autrui doivent être écartés dès lors que les immeubles protégés au titre des abords, en application de l'article L. 621-30 du code du patrimoine, sont exclus du champ d'application de l'article L. 152-5 du code de l'urbanisme ; 
 - au motif opposé en raison de l'atteinte au monument historique doit être substitué un avis favorable avec la prescription d'un volet roulant avec lambrequin de teinte foncée devant le caisson du volet roulant. 
 Par des mémoires, enregistrés les 10 juillet et 20 novembre 2023 et le 20 novembre 2024, la ville de Lyon conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que :  
 - la demande de substitution de motifs de la préfète, qui tend à modifier le sens de la décision, est illégale et doit être rejetée ; 
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code du patrimoine ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Flechet, rapporteure,   
 - et les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 31 mai 2022, Mme A a déposé en mairie de Lyon une déclaration préalable pour des travaux de remplacement de persiennes par des volets roulants, sur la façade d'un bâtiment situé cours Albert Thomas, dans le 8ème arrondissement. Par arrêté du 4 août 2022, le maire de Lyon s'est opposé à cette déclaration préalable. Le recours préalable obligatoire formé le 11 août 2022 par Mme A a été implicitement rejeté par le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Mme A doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler l'arrêté du 4 août 2022 par lequel le maire de Lyon s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux de modification de façade. 
 Sur la fin de non-recevoir : 
 2. Aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. () / Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir confirmé la décision de l'autorité compétente en cas de recours du demandeur est de deux mois à compter de la réception de ce recours. / Si le préfet de région infirme le refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme statue à nouveau dans le délai d'un mois suivant la réception de la décision du préfet de région. " En vertu de l'article R. 423-68 de ce code : " Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir approuvé le projet de décision transmis par l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme en cas de désaccord avec l'architecte des Bâtiments de France, dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, est de deux mois. / Le recours doit être adressé au préfet de région par lettre recommandée avec demande d'avis de réception dans le délai de sept jours à compter de la réception par l'autorité compétente de l'accord, de l'accord assorti de prescriptions ou du refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France. Une copie du recours est également adressée à l'architecte des Bâtiments de France, au maire lorsque celui-ci n'est pas l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme et au demandeur. / Le préfet de région statue après consultation de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture. / La décision expresse du préfet de région est notifiée à l'autorité compétente, ainsi qu'au maire s'il n'est pas l'autorité compétente et au demandeur. ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que la délivrance d'une autorisation d'urbanisme est subordonnée, lorsque les travaux envisagés sont situés dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit ou en co-visibilité avec celui-ci, à l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France ou, lorsque celui-ci a été saisi, du préfet de région. Si l'avis de celui-ci se substitue alors à celui de l'architecte des Bâtiments de France, l'ouverture d'un tel recours administratif, qui est un préalable obligatoire à toute contestation de la position ainsi prise au regard de la protection d'un édifice classé ou inscrit, n'a ni pour objet ni pour effet de permettre l'exercice d'un recours contentieux contre cet avis. La régularité et le bien-fondé de l'avis de l'architecte des Bâtiments de France ou, le cas échéant, de la décision du préfet de région ne peuvent être contestés qu'à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de refus de l'autorisation d'urbanisme et présenté par une personne ayant un intérêt pour agir. 
 4. Il résulte de ce qui précède que la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes n'est pas fondée à faire valoir que les conclusions de Mme A à fin d'annulation du refus d'autorisation d'urbanisme sont irrecevables, faute d'être dirigées contre sa décision de rejet du recours administratif préalable obligatoire. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévues par les lois ou règlements en vigueur. " En vertu de l'article R. 425-1 du même code : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire () tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées, ou son avis pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine. " Aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " I. - Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords. / La protection au titre des abords a le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel. / II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. / () ". Aux termes de l'article L. 621-32 de ce dernier code : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords. () ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier que l'appartement de la requérante se situe dans un immeuble dont il est constant qu'il se situe à moins de 500 mètres de la Maison des Frères Lumière. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les ouvertures objet des travaux sont en co-visibilité avec ce bâtiment protégé au titre des abords. Ainsi, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le maire a commis une erreur d'appréciation en estimant que le projet en litige se situe en co-visibilité d'un monument historique.  
 7. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'architecte des Bâtiments de France auteur de l'avis rendu sur le projet de Mme A, puis le préfet de région saisi du recours formé contre cet avis, n'auraient pas procédé à un examen complet de la déclaration préalable déposée par celle-ci, sur la base notamment de l'ensemble des observations formulées par la pétitionnaire. Ainsi, et en tout état de cause, la circonstance que l'avis rendu sur le projet l'a été par un architecte autre que celui qui a été destinataire des observations écrites de l'intéressée durant l'instruction de sa demande n'est pas de nature à révéler un défaut d'examen particulier de sa demande d'autorisation d'urbanisme. 
 8. En revanche, le projet consiste en la pose, en remplacement de persiennes, de volets roulants avec caissons blancs, sur des ouvertures existantes d'un immeuble. Il ressort des pièces du dossier, comme le soutient la requérante, que ces caissons ne seront pas en saillie au regard de la façade. Séparés de la Maison des Frères Lumières par la place Ambroise Courtois, les travaux en litige, qui ne concernent qu'une partie mineure des ouvertures de l'immeuble concerné et ne sont ainsi que peu visibles, prennent place dans un environnement assez hétérogène, composé de plusieurs immeubles pourvus de volets roulants et menuiseries de teinte blanche. A cet égard, la Maison des Frères Lumière elle-même est dotée de volets roulants avec caissons. Ainsi, eu égard, d'une part, à la nature et à la faible ampleur des travaux en cause, d'autre part, à l'hétérogénéité des menuiseries composant les façades des bâtiments situés à proximité, la décision implicite du préfet de région rejetant le recours administratif de la requérante, et se substituant à l'avis défavorable rendu par l'architecte des Bâtiments de France sur le projet, est entachée d'une erreur d'appréciation au regard de l'article L. 621-32 du code du patrimoine. Dès lors, en se fondant sur cet avis, le maire de Lyon a entaché l'arrêté attaqué d'illégalité. 
 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. " Aux termes de l'article 4.1 du règlement annexé au plan local d'urbanisme et de l'habitat de la métropole de Lyon applicable en zone UCe3 : " () Dès lors qu'une construction présente un intérêt architectural au regard notamment de son ancienneté, des matériaux employés, de sa composition, de son ordonnancement, tous travaux réalisés, y compris les ravalements, doivent mettre en valeur et respecter les caractéristiques de ladite construction. Cela ne fait pas obstacle à la réalisation d'extensions de conception architecturale contemporaine. / 4.1.1 Conception du projet dans son environnement urbain et paysager : / a. La conception du projet privilégie son insertion dans la morphologie urbaine de la zone considérée en prenant en compte son environnement urbain et paysager. / () ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier que plusieurs immeubles voisins du bâtiment objet des travaux comportent des fenêtres avec des volets roulants blanc et caissons apparents. Par ailleurs, au moins deux fenêtres de l'immeuble de la requérante sont pourvues des mêmes menuiseries. Dans ces conditions, et compte tenu de l'importance réduite et du faible impact visuel des travaux projetés, ces derniers ne portent pas atteinte aux caractéristiques de la construction sur laquelle ils sont envisagés et s'insèrent dans leur environnement. Dans ces conditions, le maire de Lyon a commis une erreur d'appréciation dans la mise en œuvre des dispositions précitées de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et de l'article 4.1 du règlement de la zone UCe3 en s'opposant à la déclaration préalable déposée par Mme A. 
 11. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de l'arrêté litigieux. 
 12. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 13. La préfète de région fait valoir qu'elle entend substituer à la décision implicite de rejet du recours administratif formé par Mme A contre l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France, un avis favorable au projet assorti d'une prescription. Or, la possibilité offerte à l'administration de faire valoir, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, une substitution de motifs n'est offerte qu'à l'auteur de la décision attaquée et, en outre, ne permet pas de lui substituer une décision d'une nature différente. Il n'y a dès lors pas lieu d'accueillir la substitution de motifs demandée par la préfète. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 4 août 2022 par lequel le maire de Lyon s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux de modification de façade. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 15. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ". 
 16.  Le présent jugement censure l'ensemble des motifs opposés par le maire de Lyon à la demande de Mme A et rejette la demande de substitution de motifs sollicitée en défense. Il ne résulte pas de l'instruction que des dispositions d'urbanisme en vigueur à la date de l'arrêté attaqué ou que la situation de fait existant à la date du présent jugement ferait obstacle à ce qu'il soit enjoint au maire de prendre une décision de non-opposition sur la déclaration préalable déposée le 31 mai 2022 par la requérante. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au maire de Lyon de prendre une telle décision dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de Lyon du 4 août 2022 est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Lyon de délivrer à Mme A une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 31 mai 2022 dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, à la ville de Lyon et à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes 
                                      
 Délibéré après l'audience du 19 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 Mme Marine Flechet, première conseillère, 
 Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 M. Flechet 
 Le président, 
 J.-P. Chenevey        
 La greffière, 
 S. Saadallah 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier,