TA67 · 7ème chambre — 6 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 21 novembre 2022 et             7 mars 2023, M. A B, représenté par la SELARL Pernet et associés, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 27 juin 2022 par lequel la maire de la commune de Bergheim a refusé sa demande de délivrance d'un permis de construire portant changement de destination d'un immeuble situé 14 rue du Muehlbach ; 
 2°) d'enjoindre à la  maire de la commune de Bergheim de réexaminer la demande de permis de construire sollicitée dans un délai de trois mois à compter de la date de notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bergheim une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - la maire ne pouvait lui opposer un refus de permis de construire dès lors qu'une autorisation de travaux lui avait précédemment été délivrée pour la même opération ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure dès lors que l'autorisation de travaux qui lui a été délivrée constitue une décision créatrice de droit, ne pouvait être retirée en application de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'arrêté en litige est entaché d'insuffisance de motivation ;   
 - il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article 1.2.1 du plan local d'urbanisme de la commune de Bergheim ; 
 - l'arrêté attaqué est illégal par la voie de l'exception des dispositions de l'article 1.2.1 du plan local d'urbanisme de la commune de Bergheim, qui portent atteinte à la liberté d'entreprendre, à la liberté du commerce et de l'industrie et au droit de propriété ; 
 - il porte atteinte au principe d'égalité des citoyens devant la loi. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 février et 11 septembre 2023, la commune de Bergheim, représentée par la SCP Racine Strasbourg, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 1 800 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Léa Perabo Bonnet, 
 - les conclusions de M. Victor Pouget-Vitale, rapporteur public, 
 - les observations de Me Scarinoff, pour M. B ; 
 - les observations de Me Paye-Blondet, pour la commune de Bergheim. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Il est constant que M. B exerce depuis le 1er avril 2021 une activité de préparation de plats à emporter, dans un local sis 14 rue du Muehlbach sur le territoire de la commune de Bergheim, où il exerçait antérieurement une activité de vente de bouchons de liège. En date du 30 mars 2022, le requérant a déposé, de manière disjointe, d'une part une demande d'autorisation de construire, aménager ou modifier un établissement recevant du public (ERP) et d'autre part, une demande de permis de construire en vue de procéder à un changement de destination portant création d'un restaurant avec musicien et entraînant la création d'une surface de plancher de 119,4 mètres carrés. Par un premier arrêté du 27 juin 2022, la maire de la commune de Bergheim a délivré un arrêté d'autorisation de travaux ERP. Par un second arrêté du même jour, dont le requérant demande l'annulation, la maire a refusé la délivrance du permis de construire autorisant le changement de destination. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative, qui vérifie leur conformité aux règles d'accessibilité prévues à l'article L. 161-1 et, lorsque l'effectif du public et la nature de l'établissement le justifient, leur conformité aux règles de sécurité contre l'incendie prévues aux articles L. 141-2 et L. 143-2. () / Lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire, celui-ci tient lieu de cette autorisation dès lors que sa délivrance a fait l'objet d'un accord de la même autorité administrative. Toutefois, lorsque l'aménagement intérieur d'un établissement recevant du public ou d'une partie de celui-ci n'est pas connu lors du dépôt de la demande de permis de construire, le permis de construire indique qu'une autorisation complémentaire doit être obtenue en ce qui concerne l'aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public. () ". Aux termes de l'article L. 425-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l'autorisation prévue par l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente qui peut imposer des prescriptions relatives à l'exploitation des bâtiments en application de l'article L. 143-2 du code de la construction et de l'habitation. Le permis de construire mentionne ces prescriptions. () ". 
 3. S'il ressort des dispositions précitées qu'elles permettent le dépôt d'une demande unique pour un permis de construire tenant lieu d'autorisation de travaux au titre des établissements recevant du public dans le cas spécifique où la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente en matière d'ERP, le permis de construire ne tient lieu ni d'autorisation d'aménagement ni d'autorisation de création au titre de la réglementation des établissements recevant du public (ERP) et sa légalité n'est dès lors pas subordonnée à la délivrance préalable d'une telle autorisation. 
 4. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ".  
 5. Il ressort des pièces du dossier que le requérant a présenté, le même jour, deux demandes distinctes, l'une tendant à la délivrance d'un permis de construire en vue de procéder à un changement de destination portant création d'un restaurant avec musicien, et l'autre consistant, pour le même projet, en une demande d'autorisation de construire, aménager ou modifier un établissement recevant du public. Si l'autorisation de travaux a été accordée au regard de sa conformité aux dispositions du code de la construction, la demande de permis de construire a en revanche été refusée pour des motifs tirés de sa non-conformité à la règlementation urbanistique. 
 6. Dès lors, M. B n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article L. 425-3 du code de l'urbanisme ont été méconnues. En outre, la décision portant refus de permis de construire n'ayant pas eu pour objet ou pour effet de retirer une précédente décision de même nature, dès lors que les deux décisions du 27 juin 2022 ont un objet et obéissent à des législations distinctes, le requérant ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ". 
 8. L'arrêté attaqué mentionne le code de l'urbanisme et le plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 28 octobre 2019. Il vise également l'arrêté d'autorisation de travaux sur établissement recevant du public du 27 juin 2022. Il précise que la maire de la commune de Bergheim s'est fondée, pour refuser la délivrance du permis de construire sollicité, sur la méconnaissance, par le projet en litige, des dispositions de l'article 1.2.1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, notamment sur la circonstance que l'activité de salle de restauration avec soirée accompagnée de musiciens, prévue dans l'extension projetée,  ne constitue pas une activité accessoire de l'activité de vente de bouchon de liège, qui constitue la destination du local objet du projet. Il comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué ne peut qu'être écarté. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-27 du même code : " Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ".  L'article R. 151-28 du même code prévoit quant à lui, dans sa version applicable au litige, que : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : () / 3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ;() ". L'article R. 151-29 dispose : " Les définitions et le contenu des sous-destinations mentionnées à l'article R. 151-28 sont précisées par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme. / Les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal. ".  
 10. Par ailleurs, aux termes de l'article 1.2.1 de la section 1 " Destinations des constructions, usages des sols et natures d'activités " du chapitre 6 " Dispositions applicables au secteur UX " du plan local d'urbanisme de la commune de Bergheim, sont autorisées " les constructions à destination de commerce à condition qu'elles constituent un local accessoire d'une activité autorisée dans la zone ". Enfin, il ressort des articles 3.6 et 3.12 du plan local d'urbanisme qu'un " local accessoire () est réputé avoir la même destination et sous destination que le local principal. ".  
 11. Il ressort des pièces du dossier que le local de M. B, qui est destiné à la vente de biens directe à une clientèle, qu'il s'agisse de la vente de bouchons ou de la vente de repas à emporter, relève de la sous-destination " Artisanat et commerce de détail ", tandis que l'extension projetée, qui constitue un local accessoire au sens des dispositions du plan local d'urbanisme, tend à la création d'une salle de restauration avec musicien, et relève d'une sous-destination distincte " Restauration ", telles que ces sous-destinations sont définies aux pages 18 et 19 du règlement du plan local d'urbanisme. Dès lors l'activité de restauration n'est pas l'accessoire de l'activité principale commerce. Ce projet consiste ainsi en un changement d'affectation, qui aura pour effet de modifier la destination d'activité de commerce à une activité de restaurant, sur une surface de 119,4 mètres carrés. Dès lors, l'extension objet de la demande ne relève pas de la même destination que le local principal. Il s'ensuit que c'est à bon droit que la maire de la commune de Bergheim a refusé le permis de construire sollicité sur le fondement des dispositions de l'article UX 2.1 du règlement du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 
 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-33 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, en fonction des situations locales, soumettre à conditions particulières : 1° Les types d'activités qu'il définit ; 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations. ". 
 13. Les dispositions précitées de l'article 1.2.1 du règlement de la zone UX du plan local d'urbanisme n'ont pas pour objet d'interdire de manière générale et absolue toute construction destinée au commerce mais édictent des conditions restrictives à leur implantation dans une partie limitée du territoire communal. Ces conditions répondent aux objectifs des auteurs du plan local d'urbanisme énoncés dans le rapport de présentation qui, pour la zone UX, " visent une urbanisation principalement axée sur les activités artisanales et industrielles, les autres activités devant y occuper une place plus marginale ". Par ailleurs, il résulte des dispositions précitées des articles L. 151-9 et R. 151-33 du code de l'urbanisme que les plans locaux d'urbanisme peuvent délimiter, pour des motifs d'urbanisme, des zones dans lesquelles l'implantation de certains établissements commerciaux est interdite ou réglementée sans que cette délimitation ne porte par elle-même une atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. Dans ces conditions, les dispositions de l'article 1.2.1 du règlement de la zone UX du plan local d'urbanisme ne constituent une rupture d'égalité devant les charges publiques, ni n'entraînent une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie, à la liberté d'établissement et à la libre concurrence, nonobstant la circonstance que cette règlementation pourrait empêcher aux requérants de développer leurs commerces. Dès lors, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de ces dispositions doit être écarté. 
 14. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation et d'injonction présentées par M. B doivent être rejetées. 
 Sur les frais du litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bergheim qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.  
 16. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge du requérant le versement à la commune de Bergheim d'une somme de 1 000 euros. 
 D E C I D E : 
 Article 1 : La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 : M. B versera à la commune de Bergheim une somme globale de 1 000 (mille) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Bergheim.  
 
 
 Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Dulmet, présidente, 
 Mme Perabo Bonnet, première conseillère, 
 Mme Eymaron, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 février 2025. 
 La rapporteure, 
   
 L. Perabo Bonnet 
 La présidente, 
 A. Dulmet 
    Le greffier, 
 J. Fernbach 
 La République mande et ordonne au préfet du Haut-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
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