TA67 · 4ème Chambre — 29 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 24 novembre 2022, le syndicat national de la publicité numérique demande au tribunal :  
 1°) d'annuler partiellement la délibération du 26 septembre 2022 approuvant le règlement local de publicité de Mulhouse Alsace Agglomération ;  
 2°) de mettre à la charge de Mulhouse Alsace Agglomération la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - l'article K.1 du règlement local de publicité est illégal en tant qu'il interdit de manière générale et absolue la publicité numérique sur le territoire de trente-cinq des trente-neuf communes de Mulhouse Alsace Agglomération, sans que cette interdiction soit justifiée par des circonstances locales particulières ;  
 - l'interdiction d'implantation de dispositifs publicitaires numériques au sein des " entrées de villes ", des " axes structurants " (zone 1), des " zones d'activité de type mixte " (zone 4.2), et des " zones d'activités et d'équipements " (" zone 4.3) situées sur le territoire des communes d'Illzach, Kingersheim, Mulhouse et Wittenheim n'est ni justifiée, ni proportionnée.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2024, la communauté d'agglomération Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) conclut au rejet de la requête.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par le syndicat national de la publicité numérique ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Jordan-Selva, 
 - les conclusions de M. Therre, rapporteur public, 
 - et les observations de Mme A, représentant la communauté d'agglomération Mulhouse Alsace Agglomération.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 26 septembre 2022, le conseil communautaire de Mulhouse Alsace Agglomération (ci-après M2A) a approuvé le règlement local de publicité intercommunal (RLPi) applicable sur son territoire. Par la présente requête, le syndicat national de la publicité numérique demande au tribunal l'annulation partielle de cette délibération en tant qu'elle concerne la publicité numérique.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 581-9 du code de l'environnement : " Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d'entretien et, pour la publicité lumineuse, d'économies d'énergie et de prévention des nuisances lumineuses au sens du chapitre III du présent titre, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées () ". L'article L. 581-14 du même code dispose que : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme () peut élaborer sur l'ensemble du territoire de l'établissement public () un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national (). ". Aux termes de l'article R. 581-76 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " La subordination d'un dispositif publicitaire à l'octroi d'une autorisation par l'autorité compétente en matière de police ne fait pas obstacle à la fixation, par le règlement local de publicité, de règles plus restrictives que la réglementation nationale, notamment en matière de publicité lumineuse et d'enseignes lumineuses ". Aux termes de l'article R. 581-34 du même code : " I. - La publicité lumineuse est la publicité à la réalisation de laquelle participe une source lumineuse spécialement prévue à cet effet. La publicité lumineuse ne peut être autorisée à l'intérieur des agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants () ". 
 3. Ces dispositions permettent au règlement local de publicité de définir une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Elles confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l'affichage, qui leur permet notamment d'interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. Il leur appartient cependant d'exercer ce pouvoir de police dans le respect du principe d'égalité et sans porter une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à la concurrence, ainsi qu'à la liberté de l'affichage et de la publicité. 
 4. En premier lieu, il ressort des termes de l'article K.1 du règlement en litige que l'implantation de dispositifs supportant de la publicité numérique est interdite, de manière générale et absolue, dans trente-cinq communes parmi les trente-neuf que compte l'intercommunalité M2A. S'il est exact, comme le fait valoir M2A, que l'installation de publicité numérique est proscrite, par la seule application du 2ème alinéa de l'article R. 581-34 du code de l'environnement, dans les communes qui comptent moins de 10 000 habitants et qui ne font pas partie de l'unité urbaine de Mulhouse, la défenderesse n'apporte aucun élément relatif à des circonstances locales particulières qui justifieraient l'interdiction dans les communes non concernées par cette disposition règlementaire. Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement local de publicité attaqué imposerait une interdiction générale et absolue de la publicité numérique doit être accueilli en tant qu'il concerne les communes qui font partie de l'unité urbaine de Mulhouse et dans lesquelles la publicité lumineuse n'est pas interdite par l'article R. 581-34 du code de l'environnement.    
 5. En second lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation que les auteurs du règlement local de publicité de M2A ont entendu accorder une particulière vigilance aux secteurs des entrées d'agglomération, pour des raisons de sécurité routière et en raison de leur caractère de " vitrines du territoire " " dont il faut soigner la qualité ".  Par les dispositions contestées, ils ont ainsi poursuivi l'objectif de préserver la qualité du cadre de vie communal, en tenant compte des caractéristiques particulières de ces axes sensibles. D'autre part, il ressort du rapport de présentation que la zone 1 correspondant aux " axes structurants " constituent des secteurs recherchés par les professionnels de l'affichage, marqués par une concentration des dispositifs publicitaires, laquelle nuit à la qualité de ces secteurs qui constituent des lieux vecteurs de l'image du territoire et de son attractivité en tant que principaux axes de communications de l'agglomération. Par suite, les dispositions litigieuses répondent à un objectif de diminution de la concentration des dispositifs publicitaires dans ces zones et plus généralement à un objectif de protection du cadre de vie. Il n'est pas sérieusement contesté qu'elles répondent également à un autre objectif de réduction de l'empreinte carbone de la publicité. Ainsi, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, les dispositions contestées n'aboutissent pas à priver les professionnels de l'affichage de la possibilité d'exercer leur métier et ne constituent pas une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie. 
 6. En revanche, si la communauté d'agglomération M2A entend justifier l'interdiction de la publicité numérique dans les zones d'activité de type mixte (zone 4.2) et dans les zones d'activités et d'équipement public (zone 4.3) par l'objectif d'assurer la protection du cadre de vie, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositifs numériques seraient à l'origine, dans ces zones regroupant des activités économiques et des infrastructures publiques, de nuisances d'une importance telle que leur interdiction pure et simple, quelle que soit leur taille, s'imposerait dans l'intégralité des zones 4.2 et 4.3. Dans ces conditions, les dispositions du règlement local de la publicité intercommunal en litige qui interdisent, dans ces zones, tous les dispositifs numériques, portent une atteinte à la liberté du commerce et aux règles de la concurrence ainsi qu'à la liberté d'expression, qui n'est pas justifiée au regard des objectifs de la réglementation de l'affichage. 
 7. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat requérant est seulement fondé à demander l'annulation partielle du règlement en litige, en tant qu'il interdit la publicité numérique dans les communes qui font partie de l'unité urbaine de Mulhouse et dans lesquelles la publicité numérique est interdite et dans les zones 4.2 et 4.3 des communes de Mulhouse, Kingersheim, Wittenheim et Illzach.  
 Sur les frais liés au litige :  
 8. La communauté d'agglomération M2A versera au syndicat national de la publicité la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le règlement local de publicité intercommunal de la communauté d'agglomération Mulhouse Alsace Agglomération est annulé en tant qu'il interdit la publicité numérique dans les zones 4.2 et 4.3 des communes de Mulhouse, Kingersheim, Wittenheim et Illzach et dans les communes qui font partie de l'unité urbaine de Mulhouse et dans lesquelles la publicité lumineuse n'est pas interdite par l'article R. 581-34 du code de l'environnement.  
 Article 2 : La somme de 1 500 (mille cinq cents) euros est mise à la charge de la communauté d'agglomération M2A au bénéfice du syndicat national de la publicité sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat national de la publicité et à la communauté d'agglomération Mulhouse Alsace Agglomération. 
 Délibéré après l'audience du 26 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Dhers, président, 
 M. Boutot, premier conseiller,  
 Mme Jordan-Selva, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 juillet 2025. 
 La rapporteure, 
 S. Jordan-Selva 
 Le président, 
 S. Dhers 
 La greffière, 
 P. Kieffer  
 La République mande et ordonne au préfet du Haut-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,