TA59 · 5ème Chambre — 28 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 novembre 2022 et le 13 février 2023, Madame A B, Madame C B et Madame E F, représentées par la société d'avocats Edifices, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 22 septembre 2022 par laquelle le vice-président de la métropole européenne de Lille (MEL) a rejeté leur demande tendant à l'abrogation de la délibération n° 19 C 0820 du conseil de la métropole du 12 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en tant qu'il classe en zone agricole la parcelle BS 20 située sur le territoire de la commune de Bondues ; 
 2°) d'enjoindre au président de la MEL de convoquer le conseil de la métropole en inscrivant à l'ordre du jour la question de l'abrogation partielle du PLUi en tant qu'il classe en zone agricole la parcelle BS 20 située sur le territoire de la commune de Bondues et le secteur bâti alentour, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la MEL la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que la décision attaquée méconnait les dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration, la métropole étant tenue d'abroger la délibération du 12 décembre 2019 dès lors que le classement de la parcelle BS n° 20 située sur le territoire de la commune de Bondues en zone agricole méconnait les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, n'est pas compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale Lille Métropole visant à limiter l'étalement urbain, n'est pas cohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables relatifs à l'optimisation de l'usage des sols, la dynamisation de la production de logements et la promotion de la qualité de l'habitat, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation eu égard aux caractéristiques de la parcelle en cause, à son absence de potentiel agronomique et à la configuration des lieux et alors que cette dernière aurait dû faire l'objet d'un classement en secteur de taille et de capacité d'accueil limitées.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 janvier 2023 et le 6 avril 2023, la métropole européenne de Lille, représentée par Me Chaineau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Leclère, 
 - les conclusions de M. Liénard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Fourquet, représentant Mmes B et  
 Mme F, et de Me Dury, substituant Me Chaineau et représentant la métropole européenne de Lille. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mmes B et Mme F sont, dans le cadre d'une indivision, propriétaires de la parcelle BS n° 20 située rue César Loridan à Bondues. Par une délibération n° 19 C 0820 du 12 décembre 2019, l'assemblée délibérante de la métropole européenne de Lille (MEL) a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et a classé, à cette occasion, cette parcelle en zone agricole. Par un courrier du 2 août 2022, les intéressées ont demandé au président de la MEL d'abroger partiellement le PLUi2 de la MEL en tant qu'il classe la parcelle BS n° 20 et le secteur bâti alentour en zone A.  
 Par leur requête, Mmes B et Mme F demandent au tribunal d'annuler la décision du 22 septembre 2022 du vice-président de la MEL en tant qu'elle rejette leur demande tendant à l'abrogation partielle du PLUi2 de la MEL en tant qu'il classe leur parcelle BS n° 20 en zone agricole. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. () ". 
 3. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation.  
 4. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 5. En premier lieu,  aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date du présent jugement : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ;  
 / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des énergies renouvelables, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune () le projet d'aménagement et de développement durables fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement  
 urbain () ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger.  
 / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". L'article R. 151-22 dudit code dispose que : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".  
 6. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite "zone A", du PLU a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 7. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait manifestement erronée ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 8. Il ressort des pièces du dossier qu'au nombre des orientations qu'il arrête, le PADD du PLUi litigieux prévoit d'une part d'assurer le maintien et le développement d'espaces agricoles dans le tissu urbain et d'autre part d'affirmer le rôle structurant de l'armature agricole et naturelle dans le développement métropolitain, grâce notamment à la préservation de la cohérence des plaines agricoles en évitant leur morcellement et en maintenant les coupures urbaines dans le développement périphérique des communes. La parcelle BS n° 20 dont les requérantes contestent le classement en zone agricole, est située en périphérie d'une zone pavillonnaire de la commune de Bondues, dans un secteur mixte, comprenant à la fois des constructions et des parcelles agricoles. Sur ses flancs est et ouest, elle jouxte ainsi deux parcelles bâties et sur son flanc nord, une voie de circulation desservant quelques constructions. Toutefois, sur son flanc sud et au nord, de l'autre côté de la rue César Loridan, voie de deux fois une voie, elle ouvre sur de vastes secteurs agricoles composés de champs et de pâtures.  
 Par ailleurs, cette parcelle, qui présente une superficie de 4 764 m2, ne supporte aucune construction et ne saurait constituer, eu égard à ses localisation et configuration, une " dent creuse ", contrairement à ce que soutiennent les requérantes. Elle n'apparaît pas non plus comme étant dépourvue de tout potentiel agronomique. Dans ces conditions, eu égard aux partis d'aménagement retenus et aux caractéristiques de la parcelle en cause, celle-ci ayant été au demeurant déjà classée en zone agricole par le précédent PLU de la communauté urbaine Lille Métropole approuvé le 8 octobre 2004, les auteurs du PLUi en litige, qui disposent en la matière d'un large pouvoir d'appréciation, n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en la classant en zone agricole.  
 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " I. - Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ".  
 10. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 11. En l'espèce, eu égard aux orientations du PADD du PLUi de la MEL telles que mentionnées au point 8 ainsi qu'aux caractéristiques et la localisation de la parcelle, le classement de celle-ci en zone agricole n'apparait pas incohérent avec les orientations du PADD, prises dans leur ensemble, quand bien même celui-ci comporte aussi des objectifs visant à " dynamiser la production de logements " et à " promouvoir la qualité de l'habitat " ainsi qu'à " soutenir un développement urbain optimisé limitant la consommation foncière et l'étalement urbain " en optimisant " l'utilisation du foncier en renouvellement comme en extension ".  
 12. En troisième lieu, d'une part aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 101-2 dudit code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le document d'urbanisme et non pas à l'échelle d'un seul secteur. 
 13. D'autre part, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme :  
 " Les plans locaux d'urbanisme () sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ". Pour apprécier la compatibilité d'un PLUi avec un schéma de cohérence territoriale (SCoT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 14. En l'espèce, le SCoT Lille métropole approuvé le 10 février 2017, comporte des orientations générales visant à " limiter l'étalement urbain ", " maitriser l'extension de la ville ", " optimiser la ressource foncière " et à " produire 130 000 logements neufs " ainsi que d'autres relatives à la préservation et la mise en valeur des espaces naturels, agricoles ou forestiers et au maintien d'une " agriculture dynamique ". Eu égard aux caractéristiques de la parcelle telles qu'elles sont rappelées au point 8 du présent jugement, son classement en zone agricole et l'inconstructibilité afférente n'ont pas pour effet de contrarier les objectifs du SCoT Lille métropole appréciés dans leur globalité, ni de rendre le PLUi contesté incompatible avec le principe d'équilibre résultant du 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 15. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : "  Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquelles peuvent être autorisés : 1° Des constructions ; () / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs ". 
 16.  En l'espèce, eu égard au caractère exceptionnel de la possibilité de délimiter un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées  au sein d'une zone agricole pour l'application des dispositions précitées et à la localisation et aux caractéristiques de la parcelle BS n° 20 telles qu'elles sont mentionnées au point 8 du présent jugement, la circonstance que la MEL n'a pas fait usage de cette possibilité en ce qui concerne cette même parcelle ne caractérise pas l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté. 
 18. Par suite, Mmes B et Mme F ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision du 22 septembre 2022 par laquelle le vice-président de la MEL a rejeté leur demande tendant à l'abrogation de la délibération n° 19 C 0820 du conseil de la métropole du 12 décembre 2019 approuvant le PLUi en tant qu'il classe en zone agricole la parcelle BS n° 20 située sur le territoire de la commune de Bondues. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 19. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mmes B et Mme F, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction qu'elles présentent doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la MEL, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que les requérantes demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mmes B et Mme F le versement d'une somme de 1 500 euros au bénéfice de la MEL en application de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mmes B et Mme F est rejetée. 
 Article 2 : Mmes B et Mme F verseront à la métropole européenne de Lille une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Madame A B, représentante unique des requérantes en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la métropole européenne de Lille. 
 Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Chevaldonnet, président, 
 - Mme Grard, première conseillère, 
 - Mme Leclère, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 M. LECLERELe président, 
 Signé 
 B. CHEVALDONNET  
 La greffière, 
 Signé 
 M. D        
 La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,