TA78 · 6ème chambre - Juge unique — 9 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 7 novembre 2022,  Mme A B demande au tribunal d'annuler la décision par laquelle le préfet de l'Essonne a implicitement refusé de lui communiquer une copie de l'intégralité des listes électorales de ce département. 
 Elle soutient que : 
 - elle ne fera pas un usage commercial de ces listes ; 
 - la commission d'accès aux documents administratifs (" CADA ") a émis un avis favorable sur le caractère communicable de ces documents. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 28 novembre 2022, le préfet de l'Essonne conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - il existe un doute sérieux sur la sincérité de la démarche de la requérante, qui ne justifie pas de l'absence de caractère commercial de la réutilisation des données ;  
 - la communication des listes électorales apparaît comme portant une atteinte grave et disproportionnée à la vie privée de 800 000 personnes ; 
 - il existe un risque d'atteinte à l'ordre public. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, que le tribunal était susceptible, dans l'hypothèse où il serait fait droit aux conclusions à fin d'annulation de la requête, de prononcer d'office l'injonction de communiquer à Mme B les listes électorales du département de l'Essonne. 
 Par un mémoire enregistré le 20 décembre 2024, la préfète de l'Essonne sollicite une substitution de motif, en soutenant que la décision est légalement justifiée par l'existence de raisons sérieuses de penser que les listes seront utilisées dans le cadre d'une activité lucrative, dès lors que la requérante a présenté une demande identique auprès d'une autre préfecture formulée par sa société, UPLIFT Généalogie, indiquant qu'elle est justifiée par une " recherche généalogique ", ainsi que l'a jugé le tribunal le 3 juillet 2024.   
 Vu : 
 - l'avis n° 20224343 du 8 septembre 2022 de la commission d'accès aux documents administratifs ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code électoral ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Gibelin pour statuer sur les litiges mentionnés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Gibelin, magistrat désigné,  
 - les conclusions de M. Chavet, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courriel du 3 juin 2022, Mme B a adressé au préfet de l'Essonne une demande de communication des listes électorales de ce département, rejetée par une décision du 1er juillet suivant. Elle a saisi, le 11 juillet 2022, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui, le 8 septembre 2022, a rendu un avis favorable à la communication de ces documents. Une décision implicite confirmant le refus de communication initialement opposé à l'intéressée est née à la suite du silence gardé pendant deux mois par le préfet de l'Essonne à compter de l'enregistrement de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs. Par sa requête, Mme B demande l'annulation de cette décision. 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 37 du code électoral : " Tout électeur peut prendre communication et obtenir copie de la liste électorale de la commune à la mairie ou des listes électorales des communes du département à la préfecture, à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage commercial () ". 
 3. Ces dispositions, qui ont pour objet de concourir à la libre expression du suffrage, ouvrent au profit de tout électeur, régulièrement inscrit sur une liste électorale, le droit de prendre communication et copie de la liste électorale d'une commune. La demande doit être adressée à la mairie. Si elle porte sur plusieurs communes d'un département, elle peut l'être à la préfecture de ce département. Afin d'éviter toute exploitation commerciale des données personnelles que comporte une liste électorale, sur laquelle figurent le nom, la date et le lieu de naissance, l'adresse du domicile ou du lieu de résidence des personnes inscrites, ainsi que la nationalité s'agissant des électeurs ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne autre que la France, le pouvoir réglementaire a subordonné l'exercice du droit d'accès à l'engagement, de la part du demandeur, de ne pas en faire un usage commercial. S'il existe, au vu des éléments dont elle dispose et nonobstant l'engagement pris par le demandeur, des raisons sérieuses de penser que l'usage des listes électorales risque de revêtir, en tout ou partie, un caractère commercial, l'autorité compétente peut rejeter la demande de communication de la ou des listes électorales dont elle est saisie. Il lui est loisible de solliciter du demandeur qu'il produise tout élément d'information de nature à lui permettre de s'assurer de la sincérité de son engagement de ne faire de la liste électorale qu'un usage conforme aux dispositions de l'article L. 37 du code électoral. L'absence de réponse à une telle demande peut être prise en compte parmi d'autres éléments, par l'autorité compétente afin d'apprécier, sous le contrôle du juge, les suites qu'il convient de réserver à la demande dont elle est saisie. 
 4. D'autre part, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. ". 
 5. Pour refuser de communiquer à Mme B les listes des électeurs des communes du département de l'Essonne, le préfet a indiqué qu'il lui appartenait d'assurer le respect de la vie privée des électeurs mentionnés sur les listes électorales sollicitées, et a estimé que la demande de l'intéressée était motivée par une fin personnelle qui ne présentait pas un caractère de légitimité suffisant pour autoriser la diffusion des données personnelles de l'ensemble des électeurs des communes du département, que sont les noms, prénoms, dates de naissance et adresses. 
 6. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui de sa demande de communication du fichier des électeurs des communes du département de l'Essonne, Mme B a produit une pièce d'identité, sa carte d'électeur et une attestation de non-utilisation de ce fichier à des fins commerciales. Par ailleurs, les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne font pas obstacle à la communication du fichier en cause, dès lors, notamment, qu'elle est nécessaire au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis et qu'elle ne porte pas une atteinte disproportionnée aux intérêts légitimes des personnes concernées. Dans ces conditions, la décision refusant de communiquer à Mme B le fichier des électeurs des communes du département de l'Essonne est entachée d'illégalité.  
 7. Toutefois, la préfète de l'Essonne sollicite une substitution de motifs, en faisant valoir que la décision est aussi légalement justifiée par l'existence de raisons de penser que les listes seront utilisées dans le cadre d'une activité lucrative, dès lors que la requérante a présenté le 14 octobre 2021 auprès du préfet des Yvelines une demande identique formulée par sa société, UPLIFT Généalogie, indiquant qu'elle est justifiée par une " recherche généalogique ". 
 8. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 9. L'exercice, par l'auteur d'une demande de communication des listes électorales d'une commune ou d'un département, de l'activité de généalogiste professionnel, en l'absence d'autres finalités suffisamment établies par l'intéressé, est un élément de nature à pouvoir nourrir des raisons sérieuses de penser que l'usage de ces listes revêtira, au moins en partie, un usage commercial.  
 10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que Mme B dirige une entreprise généalogiste, UPLIFT Généalogie, ayant présenté auprès de la préfecture des Yvelines une demande identique à celle de la requérante dans un but de recherches généalogiques. Par ailleurs, Mme B, qui n'est pas inscrite sur les listes électorales d'une commune de l'Essonne ni sur celles d'une commune des Yvelines, a demandé la communication des listes électorales de l'ensemble des communes de ces départements. Par son ampleur, cette demande est davantage susceptible de donner lieu à un usage commercial. Dans ces conditions, il existe des raisons sérieuses de penser que la requérante, en dépit de l'engagement qu'elle a pris, risque de faire un usage commercial des informations figurant sur les listes électorales dont la communication était demandée, ce qui justifiait légalement le refus, pour ce motif, de faire droit à sa demande.  
 11. Il résulte de l'instruction que le préfet de l'Essonne aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur ce motif. Par suite, il y a lieu de substituer ce motif, qui n'est pas de nature à priver la requérante d'une garantie, à celui initialement retenu. Il résulte de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du préfet de l'Essonne. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée. 
   
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au ministre de l'intérieur. 
 Copie en sera adressée à la préfète de l'Essonne et à la commission d'accès aux documents administratifs. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2025. 
 Le magistrat désigné, 
 signé 
 F. GibelinLa greffière, 
 signé 
 A. Gateau 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.