TA13 · 1ère Chambre — 13 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré, enregistré le 10 octobre 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône demande au tribunal d'annuler d'une part, les délibérations du 13 octobre 2021 du conseil municipal de la commune d'Istres n°184/21, portant création de la régie du bowling municipal d'Istres, n°185/21, portant création d'un budget annexe à caractère industriel et commercial, n°186/21 portant fixation des tarifs d'un bowling municipal, n° 217/21, portant désignation des représentants du conseil municipal au conseil d'exploitation du bowling municipal, d'autre part, la décision du maire du 24 décembre 2021, n°574/2021 portant conclusion d'un bail de sous-location, celle du 20 janvier 2022, n°24/2022 portant création de la régie d'avances auprès de la régie du bowling municipal, la décision du maire du 21 janvier 2022, n°33/2022 portant création de la régie de recettes auprès de la régie du bowling municipal, ainsi que la délibération du 14 avril 2022, n°67/22 relative au budget primitif 2022 du budget annexe du bowling municipal, les délibérations n°93/22 et n°94/22 du 14 avril 2022, modificatives de la délibération n°186/21 relative aux tarifs de la régie du bowling municipal et les délibérations n°121/22 et n°122/22 du 23 juin 2022, portant avenant aux délibérations tarifaires n°186/21, n° 93/22 et n°94/22.  
 Il soutient que : 
 - le déféré est recevable ;  
 - les décisions en cause sont illégales par voie de conséquence de l'illégalité de la délibération n° 184/21 créant la régie du bowling municipal dès lors que l'exercice des activités composant le bowling municipal ne peut être rattaché à une compétence de la commune d'Istres,  que la commune n'apporte aucune démonstration d'un intérêt public local ni de la carence de l'initiative privée, que le recours à une régie sur le fondement de l'article L. 1412-1 du code général des collectivités territoriales n'est pas justifié en l'absence de service public industriel et commercial et que la gestion du bowling municipal repose sur une exploitation sans titre d'un fonds de commerce.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2023, la commune d'Istres, représentée par Me Sindres, conclut :  
 1°) à l'incompétence du juge administratif pour statuer sur les conclusions dirigées contre la décision n°574/2021 ;  
 2°) au rejet du surplus des conclusions du déféré ; 
 3°) à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - les conclusions du préfet des Bouches-du-Rhône dirigées contre la décision n°574/2021 du maire du 24 décembre 2021 portant conclusion d'un bail de sous-location ne relèvent pas de la compétence du juge administratif ;  
 - la requête est tardive ;  
 - la requête, collective, n'assure pas la clarté du débat ;  
 - le moyen tiré de l'exception d'illégalité invoqué à l'encontre des délibérations n°121/22 et n°122/22 est inopérant dès lors que celles-ci ne constituent pas des actes d'application d'une délibération antérieure ;  
 - les moyens invoqués par le préfet des Bouches-du-Rhône ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 14 février 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 9 mars 2023.  
 Un mémoire, enregistré le 28 mars 2023, a été présenté par le préfet des Bouches-du-Rhône après la clôture de l'instruction, et n'a pas été communiqué.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Ouillon, rapporteur public, 
 - les observations de M. B, représentant le préfet des Bouches-du-Rhône,  
 - et les observations de Me Roman, représentant la commune d'Istres.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune d'Istres a décidé d'exploiter, au moyen d'une régie communale à autonomie financière dotée d'un conseil d'exploitation et d'un budget annexe, mise en place aux termes de douze actes de son conseil municipal et de son maire sur délégation de celui-ci, un équipement à usage de bowling auquel sont associées des activités annexes, sociales ou récréatives. Après que ses deux recours gracieux exercés les 20 juin et 26 juillet 2022, tendant au seul retrait de ces actes et non à leur abrogation, ont été rejetés par un courrier du 3 août 2022 du maire d'Istres, le préfet des Bouches-du-Rhône demande au tribunal, en application de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler ces actes, à savoir la délibération du conseil municipal de la commune d'Istres n°184/21 du 13 octobre 2021, portant création de la régie du bowling municipal d'Istres, la délibération du 13 octobre 2021 n°185/21, portant création d'un budget annexe à caractère industriel et commercial, la délibération du 13 octobre 2021, n°186/21 portant fixation des tarifs d'un bowling municipal, la délibération du 13 octobre 2021 n° 217/21, portant désignation des représentants du conseil municipal au conseil d'exploitation du bowling municipal, la décision du maire du 24 décembre 2021, n°574/2021 portant conclusion d'un bail de sous-location, la décision du maire du 20 janvier 2022, n°24/2022 portant création de la régie d'avances auprès de la régie du bowling municipal, la décision du maire du 21 janvier 2022, n°33/2022 portant création de la régie de recettes auprès de la régie du bowling municipal, la délibération du 14 avril 2022, n°67/22 relative au budget primitif 2022 du budget annexe du bowling municipal, les délibérations n°93/22 et n°94/22 du 14 avril 2022, modificatives de la délibération n°186/21 relative aux tarifs de la régie du bowling municipal et les délibérations n°121/22 et n°122/22 du 23 juin 2022, portant avenant aux délibérations tarifaires n°186/21, n° 93/22 et n°94/22.  
 Sur l'exception d'incompétence partielle de la juridiction administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission () " et aux termes de l'article L. 2131-2 de ce code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : / 1° Les délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 () ; ". Aux termes de l'article L. 2131-4 du même code : " () les actes relevant du droit privé ne sont pas soumis aux dispositions du présent chapitre et demeurent régis par les dispositions qui leur sont propres ". Le juge administratif est toutefois seul compétent pour connaître d'un litige relatif aux délibérations des conseils municipaux ou les décisions du maire ayant pour objet l'autorisation et la passation de contrats de droit privé.  
 3. Par décision n°574/2021 du 24 décembre 2021, le maire de la commune d'Istres a approuvé un contrat par lequel cette commune a sous-loué les locaux du bowling, d'une superficie de 850 m2, à la société Bowling de la Pyramide, titulaire d'un bail commercial dont le terme est fixé le 28 février 2023, qu'elle-même loue aux termes d'un bail commercial à la SCI Aquaval, propriétaire des murs. Si le bail commercial qui lie la commune d'Istres et la société Bowling de la Pyramide présente, en l'absence de toute clause exorbitante du droit commun et dans la mesure où il ne fait pas participer la société Bowling de la Pyramide à l'exécution du service public, le caractère d'un contrat de droit privé, la décision du maire du 24 décembre 2021 par laquelle celui-ci a décidé de sous-louer les locaux objets du bail commercial susmentionné présente en revanche le caractère d'un acte administratif détachable des relations de droit privé qui se sont nouées entre la commune et la société Bowling de la Pyramide. Par suite, l'examen des conclusions du préfet des Bouches-du-Rhône dirigées contre la décision n°574/2021 du maire du 24 décembre 2021 relative à la conclusion d'un bail de sous-location relève de la compétence du juge administratif. Il y a donc lieu d'écarter l'exception d'incompétence opposée par la commune sur ce point.  
 Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre les délibérations du 13 octobre 2021, les décisions du maire des 24 décembre 2021 et 20 et 21 janvier 2022 et les délibérations du 14 avril 2022 :  
 4. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 20 juin 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône a notamment demandé au maire d'Istres le retrait de la délibération du conseil municipal de la commune n°184/21 du 13 octobre 2021, portant création de la régie du bowling municipal d'Istres, ainsi que celui de l'ensemble des décisions subséquentes, à savoir la délibération du 13 octobre 2021 n°185/21, portant création d'un budget annexe à caractère industriel et commercial, la délibération du 13 octobre 2021, n°186/21 portant fixation des tarifs d'un bowling municipal, la délibération du 13 octobre 2021 n° 217/21, portant désignation des représentants du conseil municipal au conseil d'exploitation du bowling municipal, la décision du maire du 24 décembre 2021, n°574/2021 portant conclusion d'un bail de sous-location, la décision du maire du 20 janvier 2022, n°24/2022 portant création de la régie d'avances auprès de la régie du bowling municipal ainsi que la décision du maire du 21 janvier 2022, n°33/2022 portant création de la régie de recettes auprès de la régie du bowling municipal. Toutefois, alors que le préfet a lui-même fait état dans ce recours gracieux du dépassement des délais de recours contentieux à l'encontre de ces actes, la commune fait également valoir sans être contredite que ceux-ci ont tous été transmis au contrôle de légalité les 19 octobre, 21 octobre et 24 décembre 2021, et 21 et 25 janvier 2022. Il ressort également des mentions portées sur ces actes et qui n'ont pas été contestées, qu'ils ont été affichés le même jour. Par suite, le délai de recours contentieux ouvert contre ces actes était expiré à la date à laquelle le préfet a présenté son recours gracieux à la commune. Il y a ainsi lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée par la commune, tirée de la tardiveté des conclusions du déféré en annulation de ces actes, qui doivent être rejetées comme irrecevables pour ce motif.  
 5. En revanche, si la commune fait valoir que les délibérations n°93/22 et n°94/22 du 14 avril 2022, modificatives de la délibération n°186/21 relative aux tarifs, ont été transmises au contrôle de légalité le 25 avril 2022, elle ne l'établit pas, et n'apporte pas davantage la preuve de leur publication. Par suite, dès lors que le recours gracieux formé par le préfet le 26 juillet 2022 a interrompu le délai de recours contentieux à l'encontre de ces délibérations, il y a lieu d'écarter la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Istres aux conclusions du déféré du préfet introduit le 10 octobre 2022, dirigées contre ces actes, qui présentent par ailleurs entre eux un lien suffisant pour être contestés par la voie d'un unique déféré.   
 Sur la légalité des délibérations des 14 avril et 23 juin 2022 :  
 6. En vertu des articles L. 1412-1 et L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales, les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes peuvent créer des régies, soumises aux dispositions du chapitre Ier du titre II du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2221-1 du code général des collectivités territoriales : " Les communes et les syndicats de communes peuvent exploiter directement des services d'intérêt public à caractère industriel ou commercial. ". Aux termes de l'article L. 2221-11 du même code : " Les produits des régies dotées de la seule autonomie financière, y compris les taxes ainsi que les charges, font l'objet d'un budget spécial annexé au budget de la commune voté par le conseil municipal. () ". Le 3° de l'article R. 2221-72 du code prévoit que le conseil municipal vote le budget de la régie et délibère sur les comptes et selon le 6° de ce même article, applicable aux régies dotées de la seule autonomie financière, chargées de l'exploitation d'un service public à caractère industriel et commercial, le conseil municipal, après avis du conseil d'exploitation, fixe les taux des redevances dues par les usagers de la régie. 
 7. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale.  
 8. Si le préfet excipe de l'illégalité de la délibération n°184/21 du 13 octobre 2021 portant création de la régie du bowling municipal, au soutien de ses conclusions dirigées contre les délibérations du 14 avril 2022, n°67/22 relative au budget primitif 2022 du budget annexe du bowling municipal, n°93/22 et n°94/22, modificatives de la délibération n°186/21 relative aux tarifs, et de celles du 23 juin 2022, n°121/22 et n°122/22, portant avenant aux délibérations tarifaires n°93/22, n°94/22 et n°186/21, il ressort d'une part de la délibération relative à l'adoption du budget primitif qu'elle a pour objet de prévoir et autoriser les dépenses et les recettes de l'exercice de la régie par l'adoption du document budgétaire de début d'exercice en application de la délibération n° 185/21, portant création du budget annexe de la régie. D'autre part, les délibérations tarifaires en litige, qui fixent ou modifient le prix des prestations de la régie, sont toutes modificatives de la délibération n° 186/21 portant fixation des tarifs des parties de bowling et du bar pour les usagers, et ceux des partenariats sous forme de location d'un panneau publicitaire. Si de telles délibérations, dont l'objet est purement budgétaire ou financier, et qui sont adoptées chaque année pour la mise en œuvre de la régie, ont un lien et sont intervenues en raison de l'exercice de l'activité du bowling, elles ne constituent cependant pas des mesures d'application de la délibération créant la régie du bowling municipal, laquelle n'en constitue pas davantage leur base légale.  
 9. En outre, la délibération n°184/21 du 13 octobre 2021 portant création de la régie du bowling municipal ne constitue pas un élément d'une opération complexe dès lors que celle-ci n'a pas été spécialement prévue en vue de l'adoption des délibérations contestées.  
 10. Par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 13 octobre 2021 portant création de la régie du bowling doit être écarté comme inopérant.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet des Bouches-du-Rhône n'est pas fondé à demander l'annulation des actes visés au point 1 se rapportant à la régie du bowling, adoptés par le conseil municipal de la commune d'Istres ou pris sur délégation de ce conseil par son maire.  
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le déféré du préfet des Bouches-du-Rhône est rejeté.  
 Article 2 : L'Etat versera à la commune d'Istres une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet des Bouches-du-Rhône et à la commune d'Istres. 
 Délibéré après l'audience du 29 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Rousselle, présidente, 
 Mme Felmy, première conseillère,  
 Mme Hétier-Noël, première conseillère. 
 Rendu public par mis à disposition au greffe le 13 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 E. A 
    
    
 La présidente, 
 signé 
 P. Rousselle      La greffière, 
 signé 
 B. Marquet 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,