TA13 · 1ère Chambre — 30 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 12 octobre 2022, l'association Entraide, représentée par Me Dadoun, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 9 août 2022 par laquelle le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion l'a mise en demeure d'élaborer et de mettre en œuvre un plan d'action prenant en compte les résultats de l'évaluation des risques et le respect des principes généraux de prévention en application de l'article L. 4121-1 du code du travail dans un délai de six mois ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - le principe du contradictoire a été méconnu en l'absence de communication du rapport de l'inspecteur du travail au vu duquel la décision a été prise ; 
 - la décision contestée présente les faits de manière tronquée ; 
 - les risques psychosociaux existants sont surestimés ; 
 - les actions de prévention initiées par l'association n'ont pas été prises en compte. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2024, le ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens invoqués par l'association Entraide ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 7 octobre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée, en application des articles R.613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, au 6 novembre 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Mestric, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Pilidjian, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. L'association Entraide, située à Marseille, a pour objet la prise en charge de la gestion d'établissements d'hébergement et de résidences " autonomie " pour personnes âgées et de crèches.  Le 17 décembre 2021, après plusieurs audits au cours desquels il a été constaté l'existence de risques psychosociaux au sein des services de l'association, le directeur régional de l'emploi, de l'économie, du travail et des solidarités Provence-Alpes-Côte d'Azur a mis en demeure cette dernière de procéder sous trois mois à l'évaluation des risques pour l'ensemble des postes de l'association et dans un délai de six mois d'élaborer et de mettre en œuvre un plan d'action précis. Le 25 février 2022, l'association Entraide a formé un recours hiérarchique devant le ministre chargé du travail. Une décision implicite d'acception est née. Le 26 juillet 2022, le ministre a indiqué à l'association qu'il envisageait de retirer sa décision tacite. L'association Entraide demande au tribunal d'annuler la décision du 9 août 2022 par laquelle le ministre a retiré la décision implicite d'acceptation de son recours hiérarchique et l'a mise en demeure d'élaborer et de mettre en œuvre un plan d'action prenant en compte les résultats de l'évaluation des risques et le respect des principes généraux de prévention dans un délai de six mois. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions () ". 
 3. Le rapport par lequel l'inspecteur du travail constate une situation dangereuse présente le caractère d'un document préparatoire à la décision que le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi peut être amené à prendre. Il n'est dès lors pas soumis au principe du contradictoire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ce principe doit être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 4721-1 du code du travail : " Le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, sur le rapport de l'agent de contrôle de l'inspection du travail mentionné à l'article L. 8112-1 constatant une situation dangereuse, peut mettre en demeure l'employeur de prendre toutes mesures utiles pour y remédier, si ce constat résulte : 1° D'un non-respect par l'employeur des principes généraux de prévention prévus par les articles L. 4121-1 à L. 4121-5 et L. 4522-1 ; (). ". Aux termes de l'article L. 4121-1 du même code : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels, y compris ceux mentionnés à l'article L. 4161-1 ; 2° Des actions d'information et de formation ; 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. () ". Aux termes de l'article L. 4121-2 de ce code : " L'employeur met en œuvre les mesures prévues à l'article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : () 3° Combattre les risques à la source () ". Aux termes de son article L. 4121-3 : " L'employeur, compte tenu de la nature des activités de l'établissement, évalue les risques pour la santé et la sécurité des travailleurs, y compris () dans l'organisation du travail et dans la définition des postes de travail. () A la suite de cette évaluation, l'employeur met en œuvre les actions de prévention ainsi que les méthodes de travail et de production garantissant un meilleur niveau de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs. Il intègre ces actions et ces méthodes dans l'ensemble des activités de l'établissement et à tous les niveaux de l'encadrement. () ". Et aux termes de l'article R. 4121-1 de ce code : " L'employeur transcrit et met à jour dans un document unique les résultats de l'évaluation des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs à laquelle il procède en application de l'article L. 4121-3. ". 
   5. Pour confirmer la mise en demeure adressée le 17 décembre 2021 par l'inspecteur du travail à l'association Entraide, le ministre en charge du travail a souligné que l'évaluation effectuée en janvier 2022 a certes permis d'actualiser l'inventaire des risques psychosociaux au sein de l'association mais que le document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP) n'a pas défini de manière précise les moyens et actions de prévention nécessaires pour éliminer et prévenir ces risques. 
   6. L'association Entraide soutient que la mise en demeure ministérielle du 9 août 2022 contestée présente les faits de manière tronquée, surestime les risques psychosociaux au sein de l'association et sous-estime les actions préventives mises en place par l'association. 
   7. Tout d'abord, contrairement à ce que soutient l'association requérante, la mise en demeure attaquée ne se fonde pas sur l'analyse du nombre de départs entre 2019 et 2021 non plus que sur les arrêts de travail et jours d'absence dont elle ne fait au demeurant pas mention. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la présentation des faits serait tronquée.  
   8. En outre, si l'association requérante ne conteste pas l'existence de risques psychosociaux au siège de l'association, elle produit des attestations de personnels témoignant de la bienveillance du nouveau directeur, deux jugements du conseil de prud'hommes déboutant les demandes des personnels, un organigramme lisible, un constat d'huissier attestant de la qualité des locaux et un questionnaire de satisfaction positif daté de 2021. Il ressort toutefois des pièces du dossier que deux enquêtes relatives aux conditions de travail ont dû être menées en 2019 et 2021 à la demande de l'inspecteur du travail en raison de la persistance du climat délétère existant dans les services et de l'absence de mise en place de plans d'action par l'employeur. En outre, il ressort des conclusions de l'enquête de janvier-février 2022 menée par deux experts psychiatres agréés auprès de la cour d'appel d'Aix-en-Provence qui ont procédé à une analyse tant des comportements des agents que des pratiques managériales que perdure une situation de déséquilibre effort/récompense au sein de l'entreprise de nature à constituer un risque psychosocial fort. Cette enquête a notamment souligné que 29,4 % des employés souffrent de tensions au travail et que 12 % d'entre eux subissent une situation de déséquilibre effort/récompense, ce qui constitue un risque au regard du critère " intensité du travail et temps de travail " et rend nécessaire des actions de prévention. Ainsi, les éléments produits par l'association ne sont pas de nature à démontrer que le ministre aurait surestimé les risques psychosociaux existants. Par suite, le ministre n'a pas commis d'erreur d'appréciation du risque.  
   9. Enfin, s'il ressort des pièces du dossier que l'employeur a procédé à des actions de nature à réduire et prévenir les risques psychosociaux, à savoir la mise en place d'une cellule de crise, le développement de la communication, la mise en place d'un groupe " risques psychosociaux " et d'une cellule d'écoute psychologique, ces mesures, aussi utiles soient elles, ne répondent pas de manière précise et pertinente au risque ciblé. A cet égard, et ainsi que le souligne le ministre, le DUERP de l'association ne comporte pas de mesures précises de nature à supprimer à la source le risque de déséquilibre dû à une forte intensité de travail. Dans ces conditions, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le DUERP réactualisé serait complet et envisagerait des moyens de prévention suffisants. Par suite, le ministre n'a pas commis d'erreur d'appréciation en mettant en demeure l'association d'élaborer un plan d'action. 
   10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision attaquée doivent être rejetées ainsi que les conclusions présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er: La requête de l'association Entraide est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Entraide et au ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles. 
 Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Vanhullebus, président, 
 Mme Le Mestric, première conseillère, 
 Mme Fabre, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 F. Le Mestric 
 Le président, 
 signé 
 T. Vanhullebus 
 La greffière 
 signé 
 B. Marquet 
 La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,