TA59 · 4ème Chambre — 16 mai 2024

Vu les procédures suivantes : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le syndicat national des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs, techniques et spécialisés du Nord (SNSPP-PATS 59) a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Nord a refusé de lui communiquer le rapport " audit RPS " réalisé par la société prestataire Neeria et d'enjoindre au SDIS du Nord de lui communiquer ce rapport dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 150 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, dans les conditions que le tribunal voudra bien déterminer. 
 Par un jugement n° 2007170 en date du 16 juillet 2021, le tribunal administratif de Lille a rejeté la requête du SNSPP-PATS 59. 
 Par une décision n° 456781 en date du 16 novembre 2022, le Conseil d'État, statuant au contentieux sur le pourvoi du SNSPP-PATS 59, a annulé le jugement n° 2007170 du tribunal administratif de Lille en date du 16 juillet 2021 et a renvoyé l'affaire devant le même tribunal.  
 Procédure devant le Tribunal :  
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 octobre 2020 et 28 mai 2021 sous le numéro 2007170, puis après renvoi par le Conseil d'État sous le numéro 2208797, et des mémoires, enregistrés les 23 juin 2023 et 29 novembre 2023, le SNSPP-PATS 59 demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur du SDIS du Nord a refusé de lui communiquer le rapport " audit RPS " réalisé par la société Neeria ; 
 2°) d'enjoindre au SDIS du Nord de lui communiquer le rapport " audit RPS ", dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 150 euros par jour de retard assortie des intérêts à taux légal ; 
 3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au SDIS du Nord de lui communiquer le rapport " audit RPS " selon les modalités que le tribunal voudra bien déterminer ; 
 4°) de mettre à la charge du SDIS du Nord la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable car il a la capacité d'ester en justice, ayant ses propres statuts ; en tout état de cause, il dispose d'une délégation spéciale du syndicat national ; 
 - sa requête est recevable, la commission d'accès aux documents administratifs ayant été préalablement saisie ; 
 - sa requête est recevable pour avoir été enregistrée dans le délai de deux mois suivant la décision implicite de rejet du 10 août 2020 ;  
 - s'il a demandé la communisation de " l'audit sur les risques psycho-sociaux " issu du marché public passé avec la société Neeria, le SDIS du Nord aurait dû comprendre que cette demande devait s'entendre comme portant à la fois sur le rapport de réalisation du diagnostic et sur le rapport d'élaboration du plan d'action, prévus par le cahier des clauses administratives et techniques (CCAT) ; 
 - l'attestation de réception de documents d'étude fournie par le SDIS du Nord et les pièces du marché démontrent que le service doit avoir deux rapports écrits de synthèse, lesquels sont communicables et ne sont pas des documents préparatoires ou, en tous cas, ne le sont plus. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 avril 2021, 28 juin 2021, 24 mars 2023 et 26 octobre 2023, le SDIS du Nord, représenté par la SCP Manuel Gros, Héloïse Hicter, Audrey d'Halluin et associés, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à la mise à la charge du SNSPP-PATS 59 de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la requête est irrecevable, le SNSPP-PATS 59 ne disposant pas de la capacité pour agir en justice ; 
 - la requête est tardive et, par suite, irrecevable ; 
 - la requête est irrecevable, à défaut de saisine préalable de la commission d'accès aux documents administratifs ; 
 - le rapport d'audit sollicité n'existe pas ; 
 - les demandes de communication, au moment où elles ont été formulées, ne concernaient que des documents préparatoires ou inachevés ; 
 - les dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration font obstacle à la communication des informations transmises à la société Neeria. 
 Par ordonnance en date du 1er décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 2 janvier 2024.   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Courtois, 
 - les conclusions de M. Huguen, rapporteur public, 
 - les observations de M. B, représentant le SNSPP-PATS 59, 
 - et les observations de Me Robillard, substituant la SCP Manuel Gros, Héloïse Hicter, Audrey d'Halluin et associés, avocat du SDIS du Nord. 
 Une note en délibéré, enregistrée le 23 avril 2024, a été présentée pour le SDIS du Nord. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 10 avril 2019, le syndicat national des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs, techniques et spécialisés du Nord (SNSPP-PATS 59) a demandé au service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Nord la communication du rapport " audit RPS ", comprenant une partie " diagnostic " et une partie " propositions ", réalisé par la société Neeria dans le cadre du marché relatif à la réalisation d'un plan d'actions visant à favoriser la qualité de vie au service, à prévenir et à traiter les risques psychosociaux. Le 30 janvier 2020, le SDIS du Nord a transmis au SNSPP-PATS 59 le plan d'actions " qualité de vie au service ", présenté le 15 novembre 2019 au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et aux membres du conseil d'administration. Le SNSPP-PATS 59, qui estime que ce document ne correspond pas au rapport dont il a sollicité la communication, lequel aurait été établi par la société Neeria à l'issue de la première phase du marché qui lui avait été confié, demande au tribunal d'annuler la décision implicite par laquelle le SDIS du Nord a refusé de lui communiquer ce document. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées par le SDIS du Nord :  
 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment des statuts du SNSPP-PATS 59 du 30 mai 2018, que ce syndicat dispose de la personnalité juridique. En outre, il a obtenu le 9 septembre 2020, soit antérieurement à l'introduction de la requête, la délégation spéciale du syndicat national, prévue à l'article 19 de ses statuts, l'habilitant à ester en justice pour toute procédure qu'il pourrait entreprendre afin d'obtenir la communication des documents administratifs, et notamment contre la décision du SDIS du Nord refusant de transmettre le document en litige. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de capacité pour ester en justice du SNSPP-PATS 59 doit être écartée. 
 3. En second lieu, en vertu des dispositions des articles R. 311-12 et R. 311-13 du code des relations entre le public et l'administration, le silence gardé par l'administration dans le délai d'un mois à compter de la réception d'une demande de communication de documents administratifs vaut décision de refus. L'article L. 342-1 de ce code subordonne la recevabilité du recours contentieux à la saisine pour avis de la commission d'accès aux documents administratifs. Selon les dispositions des articles R. 343-4 et R. 343-5 du même code, le silence gardé par l'administration pendant un délai de deux mois à compter de l'enregistrement de la saisine de la commission fait naître une décision implicite de confirmation de refus. 
 4. Il résulte des dispositions des articles L. 112-3, L. 112-6, L. 412-3, R. 311-12, R. 311-13, R. 311-15, et R. 343-3 à R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, et de celles des articles R. 421-1 et R. 421-5 du code de justice administrative que le demandeur dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification de la confirmation du refus de communication de documents administratifs qu'il a sollicités pour en demander l'annulation au tribunal administratif compétent, sous réserve qu'il ait été informé tant de l'existence du recours administratif préalable obligatoire devant la commission et des délais dans lesquels ce recours peut être exercé que des voies et délais de recours contentieux contre cette confirmation. En l'absence de cette information, le demandeur peut demander l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision dans un délai raisonnable à compter de la date à laquelle il en a eu connaissance. Sauf circonstance particulière, que ne constitue pas la notification de l'avis de la commission, ce délai ne saurait excéder un an. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que, le 15 juin 2018, le SDIS du Nord a confié à la société Neeria un marché public de prestations intellectuelles d'un montant de 29 910 euros toutes taxes comprises, portant, aux termes de l'article 1.3 du cahier des clauses administratives et techniques, sur la réalisation d'un plan d'actions hiérarchisées intégrable au document unique visant à favoriser la qualité de vie au service, à prévenir et à traiter les risques psycho-sociaux, ainsi qu'un plan de communication associé aux différentes étapes de cette étude. Aux termes de l'article 3.2 de ce cahier, le marché public comportait deux phases, la première consistant en la réalisation du diagnostic et la seconde en l'élaboration du plan d'actions, chaque phase devant aboutir à l'élaboration et à la remise d'un rapport devant faire l'objet d'une validation expresse par le SDIS du Nord. Les livrables remis au SDIS du Nord à l'issue de chaque phase devaient être transmis en trois exemplaires papier et sous forme de fichiers informatiques. Le 10 avril 2019, le SNSPP-PATS 59 a demandé au SDIS du Nord de lui communiquer le rapport " audit RPS ", établi par la société Neeria à l'issue de la première phase du marché qui lui avait été confié, conformément aux stipulations du contrat conclu le 15 juin 2018. En l'absence de réponse, le syndicat requérant a régulièrement saisi la commission d'accès aux documents administratifs par une demande enregistrée le 12 juin 2019. La commission a rendu, le 16 janvier 2020, un avis favorable à la communication du document sollicité, sous réserve qu'il ne constitue pas un document préparatoire à une décision administrative en cours d'élaboration et sous réserve de l'occultation ou de la disjonction des mentions couvertes par les secrets protégés par l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Le 30 janvier 2020, le SDIS du Nord s'est borné à transmettre au SNSPP-PATS 59 le plan d'actions " qualité de vie au service ", présenté le 15 novembre 2019 au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et aux membres du conseil d'administration, soit le document établi à l'issue de la seconde phase du marché. Le syndicat requérant, qui n'avait pas été informé des voies et délais de recours contentieux contre la confirmation du refus de communication du document établi à l'issue de la première phase du marché, doit être regardé comme ayant eu connaissance de cette confirmation à cette date. Le SNSPP-PATS 59 a introduit sa requête devant le tribunal le 8 octobre 2020, soit dans un délai raisonnable de moins d'un an à compter de cette même date. 
 6. Il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 5 que les fins de non-recevoir opposées par le SDIS du Nord et tirées de l'absence de saisine préalable pour avis de la commission d'accès aux documents administratifs et de la tardiveté de la requête doivent être écartées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. / () ".  
 8. Il résulte des dispositions précitées que, si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique qu'à des documents existants, le code des relations entre le public et l'administration n'ayant ni pour objet ni pour effet de contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas et l'administration n'étant pas davantage tenue d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités.  
 9. Ainsi qu'il a été dit au point 5, il ressort des pièces du dossier que, le 15 juin 2018, le SDIS du Nord a confié à la société Neeria un marché public de prestations intellectuelles d'un montant de 29 910 euros toutes taxes comprises, portant, aux termes de l'article 1.3 du cahier des clauses administratives et techniques, sur la réalisation d'un plan d'actions hiérarchisées intégrable au document unique visant à favoriser la qualité de vie au service, à prévenir et à traiter les risques psycho-sociaux, ainsi qu'un plan de communication associé aux différentes étapes de cette étude. Aux termes de l'article 3.2 de ce cahier, le marché public comportait deux phases, la première consistant en la réalisation du diagnostic et la seconde en l'élaboration du plan d'actions, chaque phase devant aboutir à l'élaboration et à la remise d'un rapport devant faire l'objet d'une validation expresse par le SDIS du Nord. Les livrables remis au SDIS du Nord à l'issue de chaque phase devaient être transmis en trois exemplaires papier et sous forme de fichiers informatiques. Le SNSPP-PATS 59, qui se prévaut de ces stipulations et de la circonstance que, lors de prestations similaires, la société Neeria a fourni à d'autres SDIS une restitution de la phase de diagnostic par un document de présentation PowerPoint, soutient que le SDIS du Nord détient ainsi un audit sur les risques psycho-sociaux réalisé par la société Neeria à l'issue de la phase de diagnostic. 
 10. Le SDIS du Nord, qui soutient que le document dont la communication a été demandée par le SNSPP-PATS 59 n'existe pas, fait valoir que, d'un commun accord avec son prestataire, le marché public a fait l'objet d'une modification informelle en cours d'exécution pour dispenser la société Neeria de remettre un rapport écrit à l'issue de la première phase et que cette société s'est ainsi bornée, à ce stade, à présenter oralement le diagnostic, avec un support de présentation de type PowerPoint, lors de la réunion du comité de pilotage du 24 janvier 2019, de sorte que le tableau synthétique intitulé " plan d'actions qualité de vie en service " formalisé à l'issue de la seconde phase, exposé lors de la séance du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail du 15 novembre 2019, puis au conseil d'administration le 12 décembre 2019, et transmis au syndicat requérant, constitue le seul document livré par le prestataire. Il produit à cette fin une attestation de son directeur datée du 9 février 2023, selon laquelle aucun rapport n'a été remis, celle établie le 21 février 2023 par le directeur de marché de la société Relyens, venant aux droits de la société Neeria, selon laquelle ce prestataire n'a pas produit de " rapport " ou de " rapport livresque ", et celle de la cheffe du groupement cabinet du 10 février 2023 attestant de restitutions orales à l'aide d'un support de présentation de type PowerPoint. 
 11. Toutefois, alors qu'ainsi qu'il a été dit aux points 5 et 9, le contrat conclu avec la société Neeria prévoyait expressément la remise d'un rapport écrit à l'issue de la première phase d'exécution du marché, le SDIS du Nord, qui ne produit que des attestations établies pour les besoins de la cause, ne verse au dossier aucune pièce concomitante à l'exécution de ce marché de nature à établir que les parties se sont accordées sur une absence de remise d'un rapport écrit à ce stade. D'ailleurs, il ressort de la note établie le 2 octobre 2018 par le directeur du SDIS du Nord à l'attention des chefs de mission, chefs de pôle et chefs de groupements que la cinquième étape de réalisation du diagnostic consistait précisément en la remise d'un rapport par la société Neeria, au plus tard le 20 décembre 2018, et le SDIS du Nord a lui-même versé au dossier un document établi le 21 décembre 2018, par lequel le lieutenant-colonel A, chef du groupement santé et sécurité en service, atteste de la réception par le SDIS du " document de synthèse relatif à la phase 1 (diagnostic) de la mission confiée à la société Neeria pour "la réalisation d'un plan d'actions pour favoriser la qualité de vie au service (QVS), ainsi que pour prévenir et traiter les risques psycho-sociaux (RPS)", ainsi que le document de cadrage de la communication, prévus dans le cadre du Marché 2018-161, notifié le 19/16/2018 ". En outre, il ressort du courrier du 23 juin 2020 adressé par la société Neeria au syndicat requérant que " l'ensemble des livrables " ont été remis au SDIS du Nord. Dans ces conditions, compte tenu de ces circonstances, dont se prévaut le SNSPP-PATS 59, le SDIS du Nord n'est pas fondé à soutenir que le document sollicité par ce syndicat n'existe pas.  
 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-2 de ce code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. () ".  
 13. Il ressort des pièces du dossier que le rapport établi par la société Neeria à l'issue de la première phase du marché qui lui avait été confié, conformément aux stipulations du contrat conclu le 15 juin 2018 avec le SDIS du Nord, a servi à l'élaboration d'un tableau synthétique intitulé " plan d'actions qualité de vie en service ", lequel ne constitue pas une décision administrative au sens de l'article L. 311-2 précité du code des relations entre le public et l'administration et, en tout état de cause, n'était plus en cours d'élaboration lorsque le SNSPP-PATS 59 a demandé la communication du document en litige. Le SDIS du Nord n'est dès lors pas fondé à soutenir, à titre subsidiaire, que ce rapport constitue un document préparatoire et que les dispositions de cet article L. 311-2 font obstacle à sa communication. 
 14. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 311-6 dudit code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () ". 
 15. Il ressort des pièces du dossier que le rapport établi par la société Neeria à l'issue de la première phase du marché qui lui avait été confié, conformément aux stipulations du contrat conclu le 15 juin 2018 avec le SDIS du Nord, constitue une synthèse de l'audit réalisé lors de cette phase et de propositions d'actions formulées lors des différents ateliers dits " ateliers ambassadeurs ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que ce document est, par nature, au nombre des documents mentionnés à l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, qui ne sont communicables qu'à l'intéressé. Au demeurant, à supposer même qu'il contienne des informations couvertes par les secrets protégés par ces dispositions, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il ne peut pas être communiqué après suppression ou occultation des mentions non communicables, tout en conservant un intérêt pour le syndicat requérant. Dans ces conditions, le SDIS du Nord n'est pas fondé à soutenir que les dispositions précitées de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration font obstacle à la communication de ce rapport. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que le SNSPP-PATS 59 est fondé à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le directeur du SDIS du Nord a refusé de lui communiquer le rapport " audit RPS " réalisé par la société Neeria, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des mentions de ce document couvertes par les secrets protégés par l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 17. Eu égard aux motifs qui le fondent, le présent jugement implique nécessairement que le SDIS du Nord communique au SNSPP-PATS 59 le rapport établi par la société Neeria à l'issue de la première phase du marché qui lui avait été confié, conformément aux stipulations du contrat conclu le 15 juin 2018 avec le SDIS du Nord, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des mentions de ce document couvertes par les secrets protégés par l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Il y a lieu, dès lors, d'enjoindre au SDIS du Nord d'y procéder, dans les conditions prévues à l'article L. 311-9 de ce code, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du SDIS du Nord le versement au SNSPP-PATS 59 de la somme qu'il demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge du syndicat requérant, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement au SDIS du Nord de la somme qu'il demande au titre des frais qu'il a exposés. 
                                     DÉCIDE :  
 Article 1er : La décision implicite par laquelle le directeur du service départemental d'incendie et de secours du Nord a refusé de communiquer au syndicat national des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs, techniques et spécialisés du Nord le rapport établi par la société Neeria à l'issue de la première phase du marché qui lui avait été confié, conformément aux stipulations du contrat conclu le 15 juin 2018, est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au service départemental d'incendie et de secours du Nord de communiquer le document mentionné à l'article 1er au syndicat national des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs, techniques et spécialisés du Nord, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des mentions de ce document couvertes par les secrets protégés par l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du syndicat national des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs, techniques et spécialisés du Nord est rejeté.  
 Article 4 : Les conclusions présentées par le service départemental d'incendie et de secours du Nord au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié au syndicat national des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs, techniques et spécialisés du Nord et au service départemental d'incendie et de secours du Nord. 
 Délibéré après l'audience du 18 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Lemaire, président, 
 - Mme Courtois, première conseillère, 
 - Mme Célino, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 C. COURTOISLe président, 
 Signé 
 O. LEMAIRE 
 La greffière, 
 Signé 
 S. RANWEZ         
 La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 N° 2203573