TA59 · 5ème Chambre — 20 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 17 novembre 2022, M. et Mme B et  
 C A, représentés par la société d'avocats Edifices, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 22 septembre 2022 par laquelle le vice-président de la métropole européenne de Lille (MEL) a rejeté leur demande tendant à l'abrogation de la délibération n° 19C0820 du conseil de la métropole du 12 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en tant qu'il classe en zone agricole les parcelles  
 BC 53, 54, 64 et 65 situées sur le territoire de la commune de Roncq ; 
 2°) d'enjoindre au président de la MEL de convoquer le conseil de la métropole en inscrivant à l'ordre du jour la question de l'abrogation partielle du PLUi en tant qu'il classe en zone agricole les parcelles BC 53, 54, 64 et 65 situées sur le territoire de la commune de Roncq, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la MEL la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que la décision attaquée méconnait les dispositions de l'article  
 L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration, la métropole étant tenue d'abroger la délibération du 12 décembre 2019 dès lors que le classement des parcelles BC 53, 54, 64 et 65 situées sur le territoire de la commune de Roncq en zone agricole méconnait les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, n'est pas compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale visant à limiter l'étalement urbain, n'est pas cohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables relatifs à l'optimisation de l'usage des sols, la dynamisation de la production de logements et la promotion de la qualité de l'habitat et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation eu égard aux caractéristiques des parcelles en cause, à leur absence de potentiel agronomique et à la configuration des lieux. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 février 2023, la métropole européenne de Lille, représentée par Me Chaineau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de  
 2 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Leclère, 
 - les conclusions de M. Babski, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Balaÿ, représentant M. et Mme A, et D, représentant la métropole européenne de Lille. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. et Mme A sont propriétaires des parcelles BC 53, 54, 64 et 65 situées Croix Blanche et rue de Lille à Roncq. Par une délibération n° 19 C0820 du 12 décembre 2019, l'assemblée délibérante de la métropole européenne de Lille (MEL) a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et classé à cette occasion ces parcelles en zone agricole. Par leur requête, M. et Mme A demandent au tribunal d'annuler la décision du 22 septembre 2022 par laquelle le vice-président de la MEL a rejeté leur demande présentée le 2 août 2022 tendant à l'abrogation partielle du PLUi2 de la MEL en tant qu'il classe leurs quatre parcelles en zone agricole. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. () ". 
 3. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration précité. 
 4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation.  
 5. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 6. En premier lieu, d'une part, " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 101-2 dudit code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le document d'urbanisme et non pas à l'échelle d'un seul secteur. 
 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme () sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ". Pour apprécier la compatibilité d'un PLUi avec un schéma de cohérence territoriale (SCoT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 8. En l'espèce, si le SCoT de Lille métropole, approuvé le 10 février 2017, mentionne la nécessité de " limiter l'étalement urbain " et de favoriser " le renouvellement des tissus urbains existants ", il comporte aussi des orientations générales relatives à la préservation et la mise en valeur des espaces naturels, agricoles ou forestiers et au maintien d'une " agriculture dynamique ". Il ressort des pièces du dossier que les parcelles de  
 M. et Mme A, d'une surface limitée, sont situées en bordure immédiate d'une vaste plaine agricole et que les parcelles n° 64 et 65 ne supportent aucune construction quand la parcelle n° 53 comporte une construction dont l'emprise est faible au regard de la parcelle et la parcelle n° 54 un ensemble à usage d'habitation. Dans ces circonstances, le classement en zone agricole des parcelles en cause et l'inconstructibilité partielle afférente n'ont pas pour effet de contrarier les objectifs et orientations du SCoT appréciés dans leur globalité, ni de rendre le PLUi contesté incompatible avec le principe d'équilibre résultant du 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " I. - Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. / Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune.  
 / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / () ". 
 10. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 11. En l'espèce, le PADD du PLUi de la MEL tend  à assurer le maintien et le développement d'espaces agricoles dans le tissu urbain d'une part, et à affirmer le rôle structurant de l'armature agricole et naturelle dans le développement métropolitain d'autre part, notamment en préservant la cohérence des plaines agricoles en évitant leur morcellement et en maintenant les coupures urbaines dans le développement périphérique des communes. Dans ces conditions et même si le PADD prévoit par ailleurs des objectifs visant à " dynamiser la production de logements " et à " promouvoir la qualité de l'habitat " et à " soutenir un développement urbain optimisé limitant la consommation foncière et l'étalement urbain ", celui-ci étant décliné en quatre orientations, dont notamment celle visant à " optimiser l'utilisation du foncier en renouvellement comme en extension ", le classement en zone agricole des parcelles en litige, eu égard à leur localisation et leurs caractéristiques telles que mentionnées au point 8 du présent jugement, n'apparait pas incohérent avec les orientations du PADD, prises dans leur ensemble. 
 12. En troisième et dernier lieu, en vertu de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme, " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ".  
 Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " les zones agricoles sont dites " zone A ". Peuvent être classées en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 
 13. Il résulte des dispositions des articles L. 151-5, L. 151-9 et R. 151-22 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique de terres agricoles. 
 14. Il ressort des pièces du dossier, notamment des orientations retenues dans le PADD du PLUi litigieux telles que citées au point 11, que la MEL a entendu, préserver la cohérence des plaines agricoles en évitant leur morcellement et maintenir les coupures urbaines dans le développement périphérique des communes. Les parcelles BC 53, 54, 64 et 65 dont les requérants contestent le classement en zone agricole sont situées, sur la partie sud et est, en bordure d'une zone urbanisée de la commune de Roncq et pour les deux dernières citées sont dépourvues de constructions et composées de végétation. Sur leur flanc nord et nord-ouest elles ouvrent sur un vaste secteur agricole composé de champs et s'étendant également sur le territoire de la commune voisine. Dans ces conditions, eu égard aux partis d'aménagement retenus et aux caractéristiques des parcelles en cause, les auteurs du PLUi n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant celles-ci en zone agricole, quand bien même elles ne présenteraient qu'un faible potentiel agronomique, la seule présence de constructions sur les parcelles 53 et 54, dont certaines s'apparentent à des bâtiments à caractère agricole n'étant en outre pas incompatible avec un tel classement. 
 15. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article  
 L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision du 22 septembre 2022 par laquelle le vice-président de la MEL a rejeté leur demande tendant à l'abrogation de la délibération n° 19C0820 du conseil de la métropole du 12 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'il classe en zone agricole les parcelles BC 53, 54, 64 et 65 situées sur le territoire de la commune de Roncq. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 17. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme A, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction qu'ils présentent doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la MEL, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A le versement d'une somme de 1 500 euros au bénéfice de la MEL en application de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée. 
 Article 2 : M. et Mme A verseront à la métropole européenne de Lille une somme de  
 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme B et C A à et à la métropole européenne de Lille.  
 Délibéré après l'audience du 15 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Chevaldonnet, président, 
 - Mme Grard, première conseillère, 
 - Mme Leclère, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juillet 2023. 
   
 La rapporteure, 
 Signé 
 M. LECLERELe président, 
 Signé 
 B. CHEVALDONNET 
 La greffière, 
 Signé 
 J. DEREGNIEAUX                  
 La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,